IMPLEMENTANDO LA LEY DE COMUNAS[1]
Borrador de trabajo
I.- Introducción
El presente documento de trabajo, elaborado en el marco del Proyecto denominado “Aportes para la reglamentación de la ley de Comunas” del Consejo del Plan Estratégico de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, realiza un estudio específico de la Ley nº 1777[2] y tiene por objeto realizar recomendaciones para la implementación y reglamentación de la mencionada norma.
En primer lugar, se aborda el análisis de los aspectos principales que han servido como antecedentes para la sanción de la Ley de Comunas, tales como las disposiciones contenidas en la Constitución local, la normativa dictada a partir de la misma, los convenios de Gestión, la intervención de la justicia local y el trabajo del Plan Estratégico de la Ciudad.
En segundo lugar, se profundizan los principales ejes de análisis identificados en el documento de diagnóstico para la implementación y posible reglamentación de la ley de Comunas.
Por último y a partir de éste análisis, se realizan una serie de sugerencias y propuestas que puedan resultan de utilidad para la posible reglamentación de la ley de Comunas
Cabe aclarar que a fin de facilitar la lectura del documento, tanto la transcripción de normas necesarias como el detalle de la bibliografía utilizada, son incluidas en anexos al final del documento, salvo en aquellas cuestiones que requirieron de una mención en el texto.
2.- Enfoque Metodológico del Documento: Análisis de los principales lineamientos de Comunas y recomendación sobre aspectos pasibles de reglamentación.
Antes de comenzar con el análisis creemos que resulta primordial definir cuál ha sido la aproximación metodológica realizada por los autores, en cuanto a las posibilidades de reglamentar la ley de Comunas.
Al respecto, creemos que es necesario separar aquellas cuestiones que han sido receptadas por la Constitución frente a las que corresponden a un desarrollo normativo de jerarquía inferior, conteste con la carta magna. Evidentemente, las disposiciones de la Constitución no pueden ser contrariadas e inclusive, respecto de aquellas cuestiones no contenidas en ella, cabe analizar si pueden ser objeto de una ley o de un desarrollo reglamentario, con la particularidad de cada caso. Puntualmente, con esta cuestión, nos preguntamos si las omisiones o puntos que no han sido abarcados en la Ley de Comunas pueden o deben ser reglamentados por decreto del Jefe de Gobierno de la Ciudad, o sólo pueden subsanarse por el dictado de una ley complementaria.
En este sentido, en el presente trabajo encontraremos por un lado aquellas cuestiones regidas por la Constitución sobre las cuales la propia ley tiene vedada su intervención. Estas son, desde luego, cuestiones no reglamentables.
Por otro lado, las disposiciones constitucionales y los vacíos dejados por la norma fundamental que pueden y deben ser desarrollados por la ley, las cuales no podrán ser suplidas en forma total o parcial por actos administrativos o un decreto reglamentario. Estas cuestiones también quedan a nuestro criterio sin reglamentar, y en todo caso pueden ser objeto de una posterior reforma legislativa. Se incluye en este análisis la cuestión de normas complementarias que puede dictar la legislatura para facilitar la transición y la implementación del régimen de comunas.
Existen, por último, aquellas disposiciones o cuestiones que hayan sido previstas por la ley con menor detalle o directamente sin detalle alguno y que podrían ser reguladas por un decreto reglamentario del Poder Ejecutivo de la Ciudad. Sobre estos temas hemos trabajado en propuestas de reglamentación así como en sugerencias de abordaje a través de convenios de gestión entre el Gobierno Central y las Comunas.
Este último supuesto cobra importancia habida cuenta que la Ley de Comunas no logró contar con el consenso necesario para avanzar con mayor grado de precisión en el régimen comunal, motivo por el cual surge la necesidad de considerar algunos aspectos que puedan formar parte de una posible reglamentación de la norma u otras sugerencias que faciliten el abordaje de la misma.
Como ejemplo claro y práctico de este análisis que retomaremos a lo largo del trabajo, cabe mencionar que, al decir de Daniel Sabsay[3], al sistema de competencias le cabe mucha de la responsabilidad del éxito o el fracaso en la creación de la Comunas. Sin embargo, una eventual intención de atribuir a las Comunas cualquier competencia fuera de las enunciadas en la Constitución de la Ciudad, requiere previamente de la reforma de dicho texto[4]. Dentro de los enunciados del texto, la ley puede (y lo hecho en mayor o menor medida según la visión del observador) determinar la distribución con la mayor claridad posible. Por último, la reglamentación puede proveer un andamiaje dentro del cual se precisen las facultades en aquellos aspectos técnicos necesarios, y se propicien métodos (como los convenios entre la Ciudad y la Comuna) que aclaren en cada caso el modo y la responsabilidad de ejecutar las obligaciones de las autoridades.
II.- Antecedentes
1.- La Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires
La Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CCABA), sancionada en el año 1996, dispone la creación de las Comunas como entes de derecho público con personalidad jurídica propia y competencia territorial, de acuerdo a los principios rectores de descentralización y participación ciudadana[5].
a.- Descentralización: A través de los artículos 127 y siguientes, se menciona la descentralización de la gestión política y administrativa del Gobierno de la Ciudad. Al respecto, cada Comuna es una unidad de gestión en el territorio delimitado, sin perjuicio de preservarse la unidad política y presupuestaria y el interés general de la Ciudad y su gobierno. Este equilibrio entre competencias de las Comunas y el interés general de la Ciudad es fundamental para entender el nuevo régimen y su aplicación práctica.
La descentralización política se traduce en la posibilidad de que las autoridades de las Comunas resulten elegidas directamente mediante la elección popular (y no mediante designación del Poder Ejecutivo, por vía indirecta). Esta representación política se da principalmente a través de las Juntas Comunales, órgano colegiado y eminentemente ejecutivo. No se produce delegación legislativa alguna (la legislatura sigue siendo la única capaz de crear leyes), aunque las Comunas pueden presentar proyectos e iniciativas de ley y aprobar las resoluciones internas necesarias para cumplir con sus funciones.
Por su parte, la descentralización administrativa supone el ejercicio de la función ejecutiva de las facultades delegadas[6] y el manejo de su propia partida presupuestaria en el marco del Presupuesto aprobado por la Legislatura.
La delimitación territorial se traduce en que la Comuna no puede actuar de forma directa sobre el resto de la Ciudad o su conjunto, a la vez que debe considerar la integración y el interés general de los habitantes de la ciudad, en forma coordinada.
Es importante repasar preliminarmente que para dichas finalidades y de acuerdo al texto de la Constitución local, art. 128, son competencia exclusiva de las Comunas:
1. El mantenimiento de las vías secundarias y de los espacios verdes de conformidad a la ley de presupuesto[7].
2. La elaboración de su programa de acción y anteproyecto de presupuesto anual, así como su ejecución. En ningún caso las Comunas pueden crear impuestos, tasas o contribuciones, ni endeudarse financieramente.
3. La iniciativa legislativa y la presentación de proyectos de decretos al Poder Ejecutivo.
4. La administración de su patrimonio, de conformidad con la presente Constitución y las leyes.
Son, por el contrario, facultades concurrentes de las Comunas con el Gobierno de la Ciudad:
1. La fiscalización y el control del cumplimiento de normas sobre usos de los espacios públicos y suelo, que les asigne la ley.
2. La decisión y ejecución de obras públicas, proyectos y planes de impacto local, la prestación de servicios públicos y el ejercicio del poder de policía en el ámbito de la comuna y que por ley se determine.
3. La evaluación de demandas y necesidades sociales, la participación en la formulación o ejecución de programas.
4. La participación en la planificación y el control de los servicios.
5. La gestión de actividades en materia de políticas sociales y proyectos comunitarios que pueda desarrollar con su propio presupuesto, complementarias de las que correspondan al Gobierno de la Ciudad.
6. La implementación de un adecuado método de resolución de conflictos mediante el sistema de mediación, con participación de equipos multidisciplinarios.
b.- Participación: Las disposiciones relacionadas con la participación ciudadana vertidas en el capítulo sobre las Comunas tienen su correlato en otras disposiciones de la Carta Magna local, que enrolan a la misma dentro de la llamada “democracia participativa” o semi-directa. Encontramos así en la Constitución figuras tales como la participación ciudadana, el acceso a la información, el presupuesto participativo, las audiencias públicas, procesos de doble lectura, etc.
Esta incorporación de los ciudadanos en el marco de las Comunas, a través del artículo 131, se refiere a temas tan cotidianos como el estado de las calles, el cuidado y mantenimiento de los espacios públicos, las prioridades presupuestarias, entre otras, conociendo las inquietudes y preferencias de los vecinos al respecto.
Para ello, la Constitución local, a la vez de establecer el mandato y competencia de las Juntas Comunales, refiere expresamente a un organismo consultivo y participativo, el Consejo Consultivo Comunal.
En segundo lugar, advertimos que estos ejes se complementan con una serie de disposiciones propias del nuevo régimen, entre las que cabe hacer especial referencia a la conformación y empleo del presupuesto, con criterios funcionales y de equidad, y la elaboración del mismo mediante un proceso de elaboración participativa en cada comuna, sujeto a aprobación por parte de la legislatura.
De todo lo expuesto es importante resaltar entonces dos aspectos: El primero es que a partir de los artículos 127 a 131 se introducen cuestiones tales como la descentralización, la participación, el presupuesto, el sistema electoral y la redistribución, entre otros. El segundo es tener siempre en cuenta que al incluir tales disposiciones, ellas obedecen y constituyen a un claro mandato constitucional y posee tal rango y jerarquía, el máximo en el ordenamiento interno de la CABA. Sus disposiciones, por otra parte, se reflejan en el andamiaje básico de la ley de Comunas y deben regir cualquier el inicio de cualquier análisis al respecto.
Por último, y antes de introducirnos en el próximo capítulo, cabe mencionar la existencia de otros artículos de la Carta Magna local, fuera del título sexto específicamente relacionado con comunas, pero que se relacionan e influyen de forma clara y manifiesta en el régimen concebido. Por ende, deben ser tenidos especialmente en cuenta.
Los mismos son citados en el Anexo Normativo en forma detallada y se relacionan con las Comunas desde los siguientes temas:
Juventud: ARTÍCULO 40 (Crea en el ámbito de las Comunas, áreas de gestión de políticas juveniles y asegura la integración de los jóvenes);
Presupuesto: ARTÍCULO 53 (El presupuesto debe contener todos los gastos que demanden el desenvolvimiento de los entes descentralizados y comunas, el servicio de la deuda pública, las inversiones patrimoniales y los recursos para cubrir tales erogaciones.);
Audiencias Públicas ARTÍCULO 63 (Las Comunas pueden convocar a audiencia pública para debatir asuntos de interés general de la ciudad o zonal, la que debe realizarse con la presencia inexcusable de los funcionarios competentes. La convocatoria es obligatoria cuando la iniciativa cuente con la firma del medio por ciento del electorado de la Ciudad o zona en cuestión.);
Consulta Popular ARTÍCULO 66 (Las autoridades de las Comunas pueden convocar, dentro de sus ámbitos territoriales, a consulta popular no vinculante sobre decisiones de sus respectivas competencias);
Iniciativa Popular ARTÍCULO 67 (El electorado tiene derecho a requerir la revocación del mandato de los funcionarios electivos fundándose en causas atinentes a su desempeño, impulsando una iniciativa con la firma del veinte por ciento de los inscriptos en el padrón electoral de la Ciudad o de la Comuna correspondiente);
Normativa Comunal ARTÍCULO 80 (La Legislatura de la Ciudad legisla en materia comunal y reglamenta el funcionamiento de las Comunas);
Intervención ARTÍCULO 82 (El gobierno central interviene las Comunas cuando existiere causa grave);
Iniciativa Legislativa de las Comunas: ARTÍCULO 85 (Las leyes tienen origen en la Legislatura a iniciativa de alguno de sus miembros, en el Poder Ejecutivo, en el Defensor del Pueblo, en las Comunas o por iniciativa popular en los casos y formas que lo establece la Constitución);
Coordinación con el Gobierno Central: ARTÍCULO 104 (El Jefe de Gobierno coordina las distintas áreas del Gobierno Central con las Comunas);
Auxilio de la Fuerza Pública: ARTÍCULO 105 (Son deberes del Jefe de Gobierno Ordenar el auxilio de la fuerza pública a los tribunales, a la Legislatura, y a las Comunas cuando lo soliciten); y
Resolución de Conflictos: Cláusula Transitoria duodécima (La Legislatura creará los Tribunales de Vecindad en cada Comuna).
Tal como puede observarse, más allá del título sexto dedicado a Comunas, la Constitución incorpora la consideración hacia la nueva figura en el resto del articulado como parte del sistema organizativo de la ciudad.
2.- Normativa Existente a la Fecha
a.- Antecedentes de la ley
Pese a la importancia y claridad del mandato constitucional antes mencionado, la sanción de la ley de Comunas por parte de la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires demoró varios años.
Ello obedeció a una multiplicidad de factores entre los que se destacan, en la opinión general, la complejidad de la cuestión y el alto consenso que la norma constitucional preveía para su aprobación (2/3 del cuerpo legislativo). Al respecto, sancionada la Carta Magna local en el año 1996, ya para el 1 de octubre de 2001 había vencido el plazo previsto en la cláusula transitoria número Nº 17 para convocar a elecciones comunales (para lo cual era imprescindible sancionar la Ley de Comunas[8]).
Sin embargo, ello no implicó una inactividad por parte del Poder Ejecutivo, ya que se dictaron una serie de decretos y actos administrativos relacionados con la transición hacia un régimen de Comunas puesto en marcha por la Constitución. De tal suerte, la descentralización tuve un marcado avance pese a la ausencia de la ley.
El más importante de esta normativa es el Decreto Nº 1958-GCABA-98. Dicha norma, aprobó el paulatino avance de la descentralización a través de las Comunas y su camino fue profundizado por el Decreto Nº 1015-GCABA-2000.
La descentralización se realizaba a partir de la creación de 16 Centros de Gestión y Participación (los denominados CGPs), como la herramienta de transición a las Comunas. Como se verá, previo al futuro paso al funcionamiento en Comunas, posteriormente se modificó la estructura de los CGPs al sustituirlos por los denominados CGPCs (Centro de Gestión y Participación Comunal), reduciendo el número a 15 y estableciéndose que cesarían al ponerse en funcionamiento las comunas.
El proceso creciente de descentralización comenzó con la desconcentración de facultad de inspecciones y algunos servicios (como Rentas y Registro Civil), para continuar en los sucesivos años en experiencias pilotos de control y obras menores.
Al respecto, fue esencial la creación de Convenios de Gestión entre el Gobierno de la Ciudad (a través de las áreas centrales) y los CGPs. Mediante los mismos, se incidió sobre las siguientes áreas:
1) Desarrollo y el mantenimiento barrial, que se correspondía con aproximadamente el 95% de los reclamos que recibían en cada uno de los CGPs. Se incluye tanto un cuerpo polivalente de inspección y policía municipal como la aprobación, desarrollo y fiscalización de obras menores y servicios públicos prestados por terceros.
2) Atención al Público, cuya meta es que cada uno de los puestos de atención en los CGP puedan tener algo parecido a una ventanilla única (también llamada ventanilla de atención universal o one stop shop disparador de una simplificación y agilización de trámites), siendo responsabilidad del Gobierno el procesamiento posterior y el esfuerzo para procesar toda esta información. La meta es la agilización de los trámites y simplificación normativa, un elemento de lucha contra la corrupción y un salto de productividad administrativa del Gobierno en contra de una mayor burocracia.
3) El área socio-cultural o de servicios personales, los asistentes sociales, la mediación comunitaria, asesoramiento jurídico gratuito, la vinculación con áreas y recursos del Gobierno que estaban en los barrios pero que no estaban coordinados horizontalmente entre si, como son las escuelas, los centros de salud, en algunos casos hospitales, los centros polideportivos y otras funciones que se desarrollan ahí. Se trata de articular las acciones del Gobierno a nivel territorial en servicios de promoción social, educación y salud, muy desvinculados entre sí por provenir de distintas dependencias nacionales con inercias institucionales muy arraigadas[9].
Por último, se proyectó también el apoyo a todas las actividades de participación y, en particular a la conformación de un Consejo Consultivo Honorario que agrupe al conjunto de entidades de bien público y al conjunto de partidos políticos en el nivel local. Este instrumento participativo fue puesto en funcionamiento en la práctica en uso de las atribuciones incorporadas por la cláusula transitoria 17 de la ley de comunas.
La gran mayoría de las previsiones constitucionales fueron entonces cubiertas por diversas leyes[10] y, como fuera dicho, por decretos del Poder Ejecutivo o resoluciones de sus dependencias, en especial de la Subsecretaría de Descentralización, en conjunto con otras áreas.
Retomando los decretos antes referidos y los convenios de Gestión, mencionaremos la amplitud de la reglamentación referida a la descentralización, que va desde la creación de distintos organismos y delegaciones hasta la instrumentación de programas, pasando por la designación de sus funcionarios, en directa correlación con las normas constitucionales que regulan las Comunas. En el Anexo I, apartado III, se detalla la normativa complementaria que resulta conveniente tener en cuenta para este análisis.
b.- Otra normativa relacionada con el régimen de comunas
Además de las normas administrativas señaladas existen una serie de disposiciones normativas que resultan de directa aplicación para las Comunas, muchas de las cuales regularán directamente todo lo atinente a la participación de los vecinos en el gobierno de las mismas. Entre ellas se destacan:
Ley Nº 6 Audiencia Publica) [11]
Ley Nº 40 Iniciativa Popular
Ley Nº 70 Sistemas de Gestión, administración financiera y control del sector público de la Ciudad –Auditoría General y Sindicatura General-
Ley Nº 71 Plan Urbano Ambiental
Ley Nº 89 Ley de Consulta Popular y referéndum
Ley Nº 99 Ente Único Regulador de Servicios Públicos
Ley Nº 104 Derecho de Acceso a la Información Pública
Ley Nº 114 Ley de protección integral de los derechos de niños, niñas y adolescentes de la ciudad de Buenos Aires [12]
Ley Nº 123 y modificatorias Ley de Impacto Ambiental
Ley Nº 153 Ley Básica de Salud
Ley Nº 303 Derecho de Acceso a la Información Pública Ambiental
Ley Nº 310 Consejo de Planeamiento Estratégico
Ley Nº 357 Revocatoria de Mandatos
Ley Nº 600 Ley de Turismo
Ley Nº 757 Ley de Defensa de los Derechos de Usuarios y Consumidores
Ley Nº 1208 Ley de Asignaciones Familiares
Ley Nº 1624 Ley de Regulación del Deporte Amateur y Profesional
Ley Nº 1865 Ley de Consejo de la Juventud de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires
Ley Nº 1925 Ley de Ministerios
Ley Nº 1964 Ley de Sistema de Promoción de la Igualdad entre Derechos y Obligaciones
Ley Nº 2095 Ley de Compras y Contrataciones
Ley Nº 2176 Ley de Derechos Culturales
3.- La insistencia sobre la necesaria reglamentación de las disposiciones constitucionales
El vencimiento del plazo constitucional sin que se hubiera sancionado la ley configuró el incumplimiento objetivo del mandato constitucional, extremo que comportó la omisión legislativa. En virtud de ello se interpusieron una serie de recursos de amparo destinados a lograr la definitiva sanción de la Ley de Comunas[13].
La acción principal de la denominada “Causa Comunas” quedó radicada en el Juzgado Contencioso, Administrativo y Tributario nº 1 de la Ciudad de Buenos Aires. En su fallo, el Dr. Juan Vicente Cataldo señaló entre otras cuestiones que “De la interpretación armónica de las normas citadas supra es posible inferir que la falta de instrumentación, por parte de las autoridades de la Ciudad, de los mecanismos necesarios para la puesta en funciones de las autoridades comunales tal como lo prevé CCABA, lesiona claramente la efectiva operatividad de diferentes derechos que los amparistas invocan y que constituyen un interés exclusivo, cierto y actual.-La mencionada omisión excluye la posibilidad de los amparistas de elegir a las autoridades comunales y, como contrapartida, el derecho a ser elegido para desempeñar esa función. En efecto, la falta de convocatoria a la elección de los miembros de las Juntas significa, concretamente, impedir a los ciudadanos ejercer sus derechos electivos en relación con la conformación de las Juntas y, eventualmente, a formar parte de éstas. La referida abstención también vulnera el derecho de los ciudadanos a participar en la toma de decisiones públicas a través de sus correspondientes comunas.-A su vez, tal como lo pone de resalto el juez a quo, la referida conducta omisiva lesiona otros derechos que la Constitución reconoce a los actores.-Entre ellos cabe mencionar a aquellos enunciados en el texto constitucional, en especial en el artículo 128, para cuyo ejercicio resulta imprescindible la integración de los órganos comunales -vgr. mantenimiento de las vías secundarias y de los espacios verdes, la ejecución del presupuesto comunal, el derecho a iniciativa legislativa y a la presentación de proyectos de decretos, la fiscalización y control del cumplimiento de normas sobre usos de los espacios públicos, ejercicio del poder de policía, planificación y control de los servicios de la Comuna, entre otros-. También el artículo 40 de la CCABA establece el derecho de los jóvenes a su integración, a través de la creación de áreas de gestión de políticas juveniles en el área comunal, derecho para cuyo efectivo ejercicio también resulta imprescindible la previa elección de las autoridades comunales.-Otros derechos que se ven conculcados por la ilegítima abstención en que ha incurrido la Ciudad si bien poseen raigambre constitucional, han sido objeto de una expresa reglamentación legal. Así, la Ley Nº 6 de Audiencias Públicas establece el derecho de los ciudadanos de cada Comuna a solicitar a sus autoridades comunales la realización de una audiencia pública -artículo 17-, derecho cuyo ejercicio resulta materialmente imposible mientras no se instrumente la elección y puesta en funciones de aquéllas. Por su parte, la falta de elección de los funcionarios de la Juntas Comunales impide a los ciudadanos controlar, por su intermedio, la gestión y administración financiera del Sector Público de la Ciudad, tal como lo establece la ley Nº 70.-Tampoco resulta factible, hasta tanto se elijan las autoridades locales, la conformación de las Defensorías Zonales de los Derechos de Niños, Niñas y adolescentes previstas en la Ley Nº 114, cuyo objeto es la efectivización, defensa y resguardo de los derechos de niños, niñas y adolescentes en el ámbito local. Lo mismo ocurre con el derecho de los ciudadanos a solicitar, a través de su correspondiente Comuna, la revocatoria de los mandatos de funcionarios electivos en el ámbito de la Ciudad -ley Nº 357”.-
En virtud de ello, se dicta sentencia el 15 de Noviembre de 2002 y se ordena a la Comisión de Descentralización y Participación Ciudadana de la Legislatura de la Ciudad que produzca despacho sobre alguno cualquiera de los proyectos de ley que eventualmente estén o sean sometidos a su consideración y tengan como objeto la organización de Comunas en la Ciudad, de acuerdo con las prescripciones de los Arts. 127 y concordantes de la Constitución local, y pongan el proyecto que se trate a debate y decisión del pleno de la Legislatura, en la forma y plazos previstos por las normas aplicables del Reglamento Interno del Cuerpo; todo ello bajo apercibimiento de operativizar la orden al Gobierno de la Ciudad que, en caso de que la Legislatura de la Ciudad no apruebe una ley de organización de las Comunas tal que permita realizar comicios para elegir Juntas Comunales en concurrencia con el próximo e inmediato comicio general para la elección de autoridades locales, convoque a esas elecciones en cada uno de los distritos delimitados para los dieciséis Centros de Gestión y Participación existentes en la Ciudad a la fecha, con la modalidad de elección y forma de integración previstas en el Art. 130 CCABA. Esas Juntas Comunales pasarían a cumplir los objetivos, funciones y competencias que las normas vigentes otorgan a las actuales Direcciones Generales de esos Centros -que dependerán de las Juntas-, en el marco de las funciones exclusivas y concurrentes establecidas en la Constitución local. El Gobierno debía adoptar las decisiones instrumentales adicionales que posibiliten el ejercicio por las Juntas de sus funciones constitucionales. Todo ello, hasta tanto se dictaran las leyes contempladas en los Arts. 127 y demás concordantes del Título Sexto de la Constitución de la Ciudad.
El apoyo jurídico para asumir tal intervención es que la ausencia de ley, único instrumento jurídico que puede reglamentar el ejercicio de los derechos (principio de legalidad, conf. Art. 19, y arg. Arts. 14 y 28, CN), no quita, ni puede quitar, operatividad a esos derechos que reconoce la Constitución. También, que “el tratamiento en Comisión no es suficiente para afirmar que la "Legislatura" ha considerado el tema. Y por si ello fuera poco, cabe observar además que ese "tratamiento" en comisión se ha demostrado hasta cierto punto. Está acreditada, sí, la iniciación de varios proyectos; también constan algunas reuniones de trabajo, pero no, como admiten los demandados, un despacho concreto”.
La Sentencia de Cámara, de fecha 19 de Mayo de 2003, si bien coincide en el encuadre de la cuestión, revoca una parte de los mandatos antes expuestos en virtud de que entiende se vulnerarían, pese a la omisión de legislar sobre las Comunas y la lesión acreditada, el principio de separación de poderes. En virtud de ello dispone de un modo más acotado y puntual ordenar al Poder Legislativo que sancione la ley prevista por el Art. 127 CCBA, durante el período legislativo en curso.
4.- El trabajo del Plan Estratégico de Buenos Aires y otros documentos de trabajo
Durante todo el lapso que transcurrió desde la sanción de la Constitución local hasta la aprobación definitiva de la Ley de Comunas, se produjeron una serie de iniciativas de distintos sectores que contribuyeron a enriquecer e impulsar el debate sobre el tema.
En tal sentido queremos destacar, por su recepción en este diagnóstico, los aportes realizados por la Comisión Académica Consultiva convocada desde la Subsecretaría de Descentralización en el año 1999. El producto fue un proyecto de Ley para la Creación de las Comunas presentado en el ejercicio 2003.
Dicha comisión observó a la descentralización como una oportunidad para proceder a la reforma del Estado, con una visión estratégica tendiente a mejorar la calidad de vida de la población a la cual sirve. De allí surgieron una serie de recomendaciones y comentarios sobre los diversos aspectos que debía contemplar la ley.
El proyecto de ley finalmente adoptado desde el Programa de Descentralización (de la Subsecretaría de Descentralización) contenía y avanzaba sobre estos criterios, entre las que se destacan:
- Definición del objeto y naturaleza jurídica de las Comunas
- Finalidad de la ley
- Delimitación Territorial
- Sede Central y Subcentros de las comunas
- Identificación de la comuna
- Competencias de las Comunas
- Seguimiento mediante Comisión del proceso de descentralización
- Coordinación entre las comunas y el Poder Ejecutivo
- Funcionamiento de la Junta Comunal
- Roles de un Secretario Ejecutivo y un Gerente General de la Junta
- Consejo de la Comunidad (organismo de participación) y otros mecanismos de participación
- Estructura orgánica y personal
- Recursos y Presupuesto
- Control Financiero, Administrativo y Judicial
- Intervención de las Comunas
En general las disposiciones son contestes a lo que finalmente sería la ley de Comunas pero cabe hacer al menos las siguientes referencias por las particularidades del proyecto:
- Las competencias se mencionan con mayor detalle y precisión, sobre la base de la normativa previa dictada y el proceso ya iniciado de descentralización en CGPs. No se dividen en concurrentes y exclusivas sino en atribuciones ya descentralizadas en futuros convenios de gestión sobre la base de los ya efectuados.
- La figura del Gerente Comunal, de importancia e interés, con un contrato de dedicación exclusiva, que lleva toda la administración y rinde cuentas a la Junta. Es un cargo sumamente ejecutivo sobre el cual volveremos más adelante.
Por último, cabe mencionar que en la actualidad, más allá del presente proyecto “Aportes para la Reglamentación de la Ley de Comunas”; el Consejo de Planeamiento Estratégico de la Ciudad de Buenos Aires se encuentra desarrollando otros proyectos que se relacionan con esta temática y permitirán enriquecer la transición y el nuevo régimen de comunas y Gobierno Central[14]. Se trata principalmente de la “Evaluación Ambiental Estratégica”, la “Recomendación para la Instrumentación de las Políticas de Género en las Comunas”, “Acciones para la coordinación Interjurisdiccional” y la “Reforma Política: Ley Electoral y Ley de Partidos Políticos”.
4.- El dictado de la Ley de Comunas, nº 1777
Previo a la sanción de la ley de Comunas se presentaron y debatieron numerosos proyectos de ley (en especial durante el período 2002 a 2004), los cuales fueron posibilitando el camino hacia una ley consensuada por el cuerpo legislativo[15].
Finalmente, la ley de Comunas, nº 1777, fue sancionada el día 1ro. de Septiembre de 2005[16], cumpliendo con el mandato constitucional y desarrollando varios de los principios enunciados por dicha norma superior en sus artículos 127, siguientes y concordantes.
Los principales lineamientos de la norma son:
- La ley profundiza los ejes de descentralización y la participación ciudadana a través de las Comunas (art. 2)
Se formula referencia expresa a las disposiciones constitucionales, a fin de dotar de las herramientas necesarias para la institucionalización del régimen de comunas a la vez que se cumple con el propio mandato constitucional de legislar sobre tal extremo.
Se resalta en este artículo la característica de la comuna como sujeto de derecho público, una unidad de gestión con personería jurídica propia. La descentralización posee rango constitucional y ésta se traduce principalmente a través de la gestión política y administrativa en un territorio delimitado ya mencionada. El alcance de esta descentralización está dado por preservar la unidad política y presupuestaria y el interés general de la ciudad y su gobierno.
El concepto alude a la posibilidad de que el Ejecutivo de la Ciudad se desprenda de ciertas competencias, otrora bajo su exclusivo ámbito. Al mencionarse la palabra “gestión” se inviste a las futuras Comunas, con las limitaciones que se desarrollan a continuación, de ciertas potestades de “autogobierno”[17].
- Establece las finalidades de la ley (art. 3)
La ley menciona diversas finalidades que busca integrar desde otros preceptos constitucionales y legislación vigente.
- Menciona los principios de la ley (art. 4)
Se desprende, desde los ejes principales de descentralización y participación, otros principios rectores de la norma que deberán ser tenidos en cuenta al interpretarla e implementarla. En este artículo se establecen como principios generales la incorporación de los lineamientos que guiarán todo el proceso de descentralización de la gestión de los asuntos públicos a través de la creación de las Comunas. En alguna medida, son las metas hacia las cuales la descentralización debe avanzar.
- La división en Barrios (art. 5)
Se trata de la delimitación de los barrios y la competencia de cada comuna. Si bien la cantidad de Comunas fue uno de los temas que más debate generó durante el tratamiento en general de la Ley está cuestión ha quedado ya zanjada y es la legislatura la única que puede avanzar en esta definición territorial.
- La denominación (Art 6)
Se refiere aquí el procedimiento participativo previsto para que los ciudadanos establezcan el nombre de su propia comuna. Hasta tanto ello ocurra, la identificación será la que la misma ley prevé.
El objetivo es lograr una mayor identificación entre los vecinos y las futuras Comunas, a través de la convocatoria a una Consulta Popular en el ámbito de cada una.
- Dentro de los límites constitucionales, la ley precisa las facultades exclusivas de las comunas (Art. 10)
Este es uno de los artículos más importantes de la ley y que sin embargo no tiene la claridad que algunos proyectos apuntaban que tuviera. Esto aspecto de por sí exige precisiones técnicas en el contexto legal, eventualmente por vía de reglamentación y sin alterar su naturaleza.
- En el Art. 11 detalla las competencias concurrentes
Las facultades concurrentes son aquellas atribuciones referidas a temáticas en las que tanto el Gobierno Central como las Comunas tienen injerencia.
Las competencias concurrentes debieran aparte de ser objeto de convenios de gestión expresarse en Programas de Acción específicos coordinados con el gobierno central[18].
Es que lamentablemente la ley de comunas no determina claramente como se ejecutaran estas competencias concurrentes, ya que lo que se intenta con la descentralización es mejorar la eficacia de la administración, intentando evitar la duplicación de funciones.
- Estas facultades pueden ser ampliadas por delegación del Poder Ejecutivo, en el marco de las limitaciones constitucionales (Art. 12). Desde luego, ello debe tener su correlato en las partidas presupuestarias correspondientes (principio de obligaciones con recursos).
Se trata de la posibilidad de ampliar competencias por parte del Ejecutivo en cuanto supongan una materia de su propia esfera de competencia. Debe ser igualitaria a todas las comunas (salvo razones de especificidad) y mediante convenios.
- Las Comunas además intervienen en la elaboración de las llamadas políticas especiales (Art. 13) aspecto que se proyecta sobre el diseño de temas tan importantes como salud y educación, entre otros.
- La elaboración del presupuesto es participativa (Art. 15), con la aclaración de que los recursos asignados a la Comunas deben ser suficientes para el cumplimiento de sus fines y proporcionales a las competencias atribuidas (Art. 16).
La conformación participativa del presupuesto, que importa el desarrollo de un conjunto de actividades a través de las cuales las demandas sectoriales, las prioridades de la comunidad, los criterios de asignación de fondos y el programa de inversión de la Ciudad se van definiendo paulatinamente con la participación de los ciudadanos. En un esquema como el que propone la Ley de Comunas, basado en la coordinación y la concertación entre las Comunas y el Gobierno Central, se ha dicho que el supuesto incremento del gasto va a resultar absorbido por el ahorro de recursos que generará una gestión más rápida y focalizada en los problemas reales de la ciudadanía. Por otra parte, que la descentralización y la creación de las Comunas se va a traducir en un importante ahorro social. Un ahorro para el conjunto de la sociedad que va a comenzar a realizar una adecuada utilización de su tiempo y sus recursos, evitando los largos viajes, embotellamientos y colas para realizar trámites en el centro de la Ciudad[19].
- La distribución entre las Comunas debe ser realizada conforme pautas de equidad, y con la participación del Consejo de Coordinación Intercomunal, que elabora una matriz presupuestaria en base a diversos indicadores (art. 17).
Se trata de la redistribución en función de equidad, mediante indicadores a definir por el Consejo. La ley no ha clarificado la cuestión. Si bien existió debate legislativo respecto de si era o no conveniente que del texto de la ley surgiera el porcentaje del Presupuesto de la Ciudad que se destinaría al funcionamiento de las Comunas es importante señalar que es posible facilitar la tarea del Consejo Intercomunal y en tal sentido mencionar algunos propuestas incluidas en diversos proyectos y la posibilidad de recurrir a indicadores de medición y base de decisión.
- El Gobierno Comunal está integrado por un órgano colegiado de 7 miembros, la Junta Comunal (Art. 19), elegidos conforme ley Electoral vigente.
Las resoluciones se adoptan por mayoría y cada integrante tiene un voto. La existencia de un ejecutivo colegiado es novedosa y con escaso desarrollo en nuestro país, al tiempo que posibilita la confluencia de distintas visiones sobre como abordar la gestión en el ámbito de la comuna, enriqueciendo con aportes diversos la mirada única propia de los ejecutivos unipersonales. La propia Constitución determina que presidirá la Junta Comunal el primer integrante de la lista que obtenga mayor número de votos en la Comuna.
- Sus atribuciones y obligaciones están reguladas en el Art. 26
- Cada Junta dicta su reglamento interno, con el voto de la mayoría de sus miembros (Art. 27) y contará con un área de Participación Vecinal y otra de Control Comunal (Art. 28).
- El Presidente de la Junta tiene las atribuciones y obligaciones expresamente regladas por el Art. 29
- A su vez, los miembros de la Junta tienen las atribuciones y obligaciones previstas en el Art. 32
- La Participación se da a través del denominado Consejo Consultivo Comunal (Art. 33) y aplicando los mecanismos del participación ciudadana (Art. 38). Al primero se le atribuyen las funciones del Art. 35.
- Los mecanismos de participación aludidos son los vigentes mediante las leyes que los regulan (Iniciativa Popular, Referéndum y Consulta Popular, Derecho a la Información, Revocatoria de Mandato, Audiencia Pública), de acuerdo al Art. 38.
- Otro aspecto principal de la ley es la coordinación intercomunal, a través del Consejo respectivo, como órgano de discusión y consenso entre las comunas y entre éstas y el Poder Ejecutivo de la CABA (Art. 39). Sus atribuciones están previstas en el Art. 41.
- Se mencionan los organismos de Control (Auditoria y Sindicatura de la Ciudad) y la posibilidad de establecer oficinas del Ente Único Regulador de los Servicios Públicos, la Defensoría del Pueblo y otros organismos de Control (Arts. 42 y 43).
- Los artículos finales regulan la intervención de las comunas por las causales previstas en la Constitución de la CABA.
III.- Ejes para el análisis de una reglamentación de la Ley 1777: Descentralización y Participación
Sentados los principales antecedentes y el dictado de la ley objeto de análisis, nos referiremos en el apartado siguiente a los principales ejes de análisis de la Ley de Comunas, que inspiran las disposiciones sugeridas para la etapa de transición fáctica y una eventual reglamentación.
Al respecto, cabe señalar que se han identificado dos grandes ejes: Descentralización y Participación Ciudadana. Ambas cuestiones han sido puntualizadas en el documento d diagnóstico preliminar y consensuado en el marco del proyecto. A partir de los ejes señalados existen otros aspectos, que se señalarán y que deben también tenerse en cuenta al analizar el régimen de comunas.
1.- Descentralización. Naturaleza de las Comunas
i.- Naturaleza y Antecedentes:
Las Comunas son entes de derecho público con personalidad jurídica propia y competencia territorial, de acuerdo a los principios rectores de descentralización y participación ciudadana.
El término comuna viene del latín Communia/communis, relacionándose con el autogobierno dentro de un pequeño territorio. Se trataba de la menor división administrativa de las ciudades, equiparables al concepto de los municipios, “que surgieron a raíz de la expansión de Roma, como entes de derecho privado para la administración local de los pueblos cercanos, con cargas y tributos comunes, pero por entonces sin derechos políticos En Francia, durante la revolución, surgió como una transitoria forma de organización local entre 1789 y 1795, suprimida al crearse el Directorio. Una segunda Comuna, de carácter anarquista y revolucionario se produjo en 1871”[20].
En general el término Comuna se utiliza actualmente como sinónimo de municipio, pero es importante a nuestros efectos diferenciar uno de otro, ya que el ex municipio y actual Ciudad Autónoma de Buenos Aires se constituye en este caso como "macrocomuna" que, “sobre todo en las grandes ciudades, acarrea la pérdida del control social de las decisiones urbanas, con muy restringidas posibilidades de participación vecinal. Configura una estructura fuera de escala para el abordaje de lo local y de la vida y las necesidades barriales”[21].
La noción de descentralización obedece a que la instancia local es donde mejor se perciben las necesidades y los problemas de los habitantes del lugar, ajustando la gestión en forma adecuada a resultas de ello. La proximidad permite, asimismo, una mayor y más constante intervención y acceso a la información en todos los procedimientos y decisiones políticas de importancia para el ámbito de la Comuna, lo que incrementa la transparencia y enriquece el intercambio de opiniones. También existe una relación más directa con el representante del gobierno comunal y la legitimidad de sus actos.
La descentralización puede servir también como restricción a los deseos de expansión del gobierno central, cuyos políticos pueden actuar motivados no necesariamente por los deseos de los ciudadanos. En este último caso, la proximidad y la rendición de cuentas más efectiva de una descentralización, puede constituir un contrapeso para este escenario para configurarse y ajustarse a una mínima exigencia del ciudadano, en relación a un mínimo equilibrio entre lo que paga y aporta y por otro lado recibe[22].
También se hace referencia a las ansias de expansión del gobierno central, en tanto vislumbra al gobierno central con notables ansias de aumentar el tamaño del presupuesto y su propia estructura, aún a costa de desconocer la voluntad de los ciudadanos para su ejecución.
La Comuna debe afrontar, por último, la necesidad de evitar lo que se denomina “votar con los pies”, o también de modo similar modelo de Tiebout[23], que implica que los ciudadanos eligen entre jurisdicciones que ofrecen distintas alternativas de bienes públicos (y tributación consecuente) y bienes privados (e ingreso disponible). Se presentarían diferencias estructurales básicas entre ciudadanos vecinos ya que los gobiernos locales, en este sentido, son quienes mejor manejan los efectos de las migraciones, lo cual conlleva el concepto de optimización en materia de asignación de recursos. De mantenerse la diferencia entre jurisdicciones, más allá de la optimización, se alentarían las diferencias, aspecto que justamente no puede plantearse entre las diversas comunas de la ciudad, ya que de acuerdo a las normas analizadas debe primar el interés general y la redistribución.
Antes estas dos visiones, Oates[24] opina al respecto que un gobierno descentralizado tiene algún rol en la política anticíclica, por lo que se debe consolidar la política redistributiva de la ciudad para permitir al ámbito local más reducido (la comuna) ejecutar tal política teniendo en cuenta las preferencias locales. El teorema de la descentralización de Oates sugiere que la calidad de los bienes y servicios públicos se eleva cuando se da una descentralización.
Coincidimos por ende que la creación de Comunas “constituye una oportunidad inigualable para la construcción de un nuevo Estado Local”, tratándose de una “oportunidad de terminar con el divorcio enorme que existe entre las demandas de la población y la capacidad de prestación del Estado local, que por falta de contacto con los electores y los destinatarios directos de la política terminó obedeciendo a sus propios procesos internos antes que a los ciudadanos”[25]. Permite asimismo recuperar en los barrios el sentimiento de pertenencia local y proyectarla.
ii.- Diferencia del régimen Comunal con el municipal, el Gobierno de la Ciudad o el Nacional
Ahora bien, debe quedar claro que tal como lo establece el propio sistema Constitucional, las comunas tienen limitaciones respecto del Gobierno de la Ciudad o el Nacional.
Las comunas no pueden elaborar sus propias normas ni tener su propio sistema de elección de autoridades. Al no poseer órgano legislativo propio, las autoridades de la comuna solo pueden sancionar actos administrativos de ejecución necesarios para su gestión. Tampoco poseen justicia vecinal (aunque nada impide que puedan alojar en sus sedes juzgados desconcentrados).
Tampoco poseen facultades económico-financieras, por lo que no pueden crear impuestos y tasas, y deben limitarse a la elaboración de un anteproyecto de presupuesto, que debe ser aprobado por la Legislatura. De esta manera, se le imposibilita la capacidad de auto-financiamiento (aunque podrían existir algunas alternativas para lograr financiamiento extra-presupuestario sin endeudamiento).
Existen competencias que deben necesariamente mantenerse en el gobierno central, como la planificación urbana, política medio ambiental, transporte y otras. Como se dijo, cada Comuna es una unidad de gestión en el territorio delimitado, sin perjuicio de preservarse la unidad política y presupuestaria y el interés general de la Ciudad y su gobierno (y es por ello que ciertos servicios esenciales no son descentralizados).
Creemos conveniente despejar cualquier duda en torno a la posibilidad de que las Comunas sean consideradas de forma similar a los municipios. Como lo afirman Sabsay y Pizzolo: “La negativa a dicha posibilidad surge de la propia Constitución de la Ciudad, que ha puesto a las Comunas en un nivel distinto, al no reconocerles a éstas claras potestades que hacen a la esencia de un régimen municipal autónomo, como son, por ejemplo:
• La prohibición de crear impuestos
• La prohibición de endeudarse financieramente
• La incapacidad para auto-financiarse
• La no presencia de un órgano legisferante propio, toda vez que las autoridades comunales sólo pueden sancionar los actos administrativos de ejecución necesarios para su gestión”[26].
En efecto, debemos considerar entonces que las Comunas no gozan de autonomía institucional, ya que no se dictan sus propias normas de organización y demás pautas fundamentales de convivencia, ni de autonomía política plena, desde el momento que su gobierno no cumple con los postulados de la separación de poderes, y que tampoco se les concede a las Comunas la facultad de determinar sus propios procedimientos para la designación de sus autoridades. Por otra parte, carecen de autonomía en el ámbito económico-financiero. En suma, el régimen comunal establecido en la Constitución Porteña establece un sistema de descentralización territorial de poder con un alcance de tipo administrativo, muy diferente a la descentralización municipal a la que alude la Constitución Nacional (v. gr. art. 123) [27].
iii.- Desconcentración y Descentralización
La ley de Comunas habla de descentralización con alguna referencia a la desconcentración, por eso surge necesario establecer cuales son las diferencias entre ambos conceptos.
Cabe anticipar aquí la diferencia entre descentralización y desconcentración y referir aspectos que a partir de la finalidad señalada puedan requerir una reglamentación, como por ejemplo la vinculación con herramientas participación o la necesidad de evitar una mayor burocracia logrando una mejor eficiencia y la calidad de los servicios públicos, facilitando el acceso de la población a las mismos y simplificando los trámites.
Al respecto, mientras que la desconcentración puede definirse como una transferencia de actividades, la descentralización aparece como una transferencia de poder decisorio y resolutivo así como de los recursos necesarios para respaldarlos[28].
En igual sentido, se ha precisado que “Hay grados que pueden distinguirse:
Desconcentración: solo se delegan algunas decisiones administrativas, pero no hay delegación real de decisiones autónomas.
Delegación: se transfieren algunos poderes y decisiones al nivel local pero el poder central conserva el poder de veto.
Devolución: se confieren plenos poderes a las autoridades locales tanto en lo referente a la obtención de recursos como decisiones acerca de programas y proyectos sin necesidad de aprobación del gobierno central”[29].
Debemos considerar entonces el régimen como de descentralización de competencias de la ciudad con desconcentración de funciones.
iv.- Subsidiariedad:
El principio de subsidiariedad es uno de los considerados rectores dentro del texto de la Ley de Comunas y uno de los conceptos principales para entender la descentralización de facultades específicas en las Comunas y la delegación de las concurrentes que operará en la práctica. Dicho concepto permite entender que todo aquella gestión que pueda ser desarrollada a nivel local en principio es mejor descentralizarla si el traspaso no perjudica a los administrados.
A efectos de poder resolver las cuestiones que puedan suscitarse en relación con la atribución de las competencias existen autores que sostienen que el criterio a seguir debería ser el de "mejor situación", es decir que se ocupara de la competencia aquella administración que se encuentre en las mejores condiciones para desempeñarla. En principio la “relación de inmediatez” que se supone ha de existir entre las autoridades comunales y los habitantes de cada Comuna ubican a las primeras, en “mejor situación” que cualquier autoridad del Gobierno de la Ciudad para evaluar y decidir sobre muchos de los temas de interés comunal[30].
Entraña este pensamiento un principio aplicado a nivel mundial: “La delegación de competencias por parte de los estados obedece en ciertos casos a la aplicación de los principios de subsidiariedad, lo que puede hacerse en el nivel más bajo debe hacerse en el. En otros a la perdida de responsabilidad del Estado, lo que no se privatiza se transfiere a otros niveles”[31].
Frías lo ha advertido con su habitual agudeza: “El mundo es hoy virtualmente federal, por la necesidad múltiple de equilibrar lo uno y lo diverso”[32]. El concepto también es receptado por los tratados de la Unión Europea que han consagrado en forma expresa el principio de subsidiariedad a partir del tratado de Maastrich.
Este esquema supone un equilibrio entre una concepción integradora, que en la ley de Comunas se entiende al preservarse la unidad y el interés general y un obrar descentralizado y preferente en todas aquellas cuestiones que así lo permitan. En este concepto, esto no implica un pensar fraccionado, sino integrador de las diversas gestiones, tal como ha sido pensado en grandes ciudades como Barcelona, Milán, Chicago, Londres o San Pablo que buscan, inclusive, una integración central con el área metropolitana.
v.- Antecedentes de las Comunas a nivel mundial
Más allá de las características propias que tiene el régimen a ser implementado en la ciudad es importante comentar y aprovechar la experiencia comparada. Al respecto este análisis tiene diversos antecedentes a nivel mundial[33]:
- Montevideo (Uruguay)
“La capital uruguaya se dividió en 18 zonas, denominadas "Centros Comunales Zonales". Cada uno de estos centros brinda servicios desconcentrados vinculados con el alumbrado, mantenimiento de áreas verdes y espacios públicos, inspección general, implementación de programas sociales, inicio de tramites e información para el vecino.
La superintendencia política de cada centro la ejerce una Junta Local, según planes quinquenales elaborados con la participación de los Consejeros Vecinales.
Las competencias de los Centros se desarrollan a partir de los lineamientos dispuestos en el Plan de Reordenamiento Territorial, que se elabora luego del Plan Estratégico (que cuenta con la aprobación en mayoría en los Consejos Vecinales).
Al respecto, es importante destacar que el criterio de inversión que prima en esta Experiencia de descentralización es “donde se recauda menos, se invierte más”.
-Córdoba (Argentina)
En la ciudad de Córdoba el proceso de descentralización se ha encaminado en la labor desempeñada por los Centros de Participación Comunal (CPC), espacios donde funcionan oficinas de la Municipalidad que brindan servicios demandados por los propios vecinos.
Estas dependencias comunales organizan actividades culturales, educativas y de capacitación, así como programas sociales y ámbitos destinados especialmente para que los vecinos desarrollen encuentros barriales y participen en la búsqueda de soluciones para los problemas comunes.
Los Centros -en el marco del Programa de Desconcentración- tienen como objetivos principales: desconcentrar los servicios de la Municipalidad de Córdoba para mejorar la calidad de atención a los vecinos, fortalecer la democracia a través de la participación ciudadana, fomentar y organizar la capacidad de decisión de la ciudadanía y hacerla mas efectiva, posicionar al Estado provincial en un papel mas cercano a la población, facilitar la articulación entre las funciones provinciales y municipales, llegar a la equidad y eficacia en la gestión publica municipal, promover la conformación de nuevos polos de desarrollo económico, racionalizar el gasto publico municipal mediante la administración adecuada de los recursos.
-Barcelona (España)
El territorio de la ciudad se dividió en grandes distritos a través de la creación de un Consejo de Distrito representativo, con capacidad efectiva de actuación, así como la voluntad de fomentar la participación, comunicación y cooperación de los ciudadanos. La ciudad quedo así dividida en 10 zonas con Consejos de Distritos de 15 miembros elegidos por los partidos políticos (de manera proporcional a los votos obtenidos).
Cada distrito cuenta con competencias específicas, como la elaboración del reglamento interno, la distribución del presupuesto anual, la delimitación de las prioridades y necesidades propias, y la posibilidad de proponer planes y programas.
El criterio general que guía esta experiencia de descentralización es brindar una rápida intervención ante las necesidades urgentes, asignando, además, facultades decisorias, de gestión, de control y de disciplina. El gobierno central, por su parte, mantiene su competencia en cuanto a la reglamentación y la programación general.
El presupuesto se reparte en función de coeficientes de distribución según niveles de renta, población, superficie, déficit urbanos y necesidades sociales de cada distrito. El monto total del presupuesto descentralizado asciende a un 12 al 15 por ciento del presupuesto total de la ciudad.
- Porto Alegre (Brasil)
Esta experiencia de descentralización –como señala el consultor del BID Huáscar Equino en su estudio " Presupuestación participativa en Puerto Alegre, Brasil"- se asentó desde la instrumentación del Presupuesto Participativo en 1989, a partir del cual el municipio comenzó a recibir fondos para abordar las demandas ciudadanas. Este proceso se abrió a partir de distintas reuniones preparatorias con la participación de funcionarios del gobierno municipal y representantes de las organizaciones comunitarias. En estos y otros encuentros posteriores se fueron delineando los aspectos a tratar, ampliándose a temas vinculados no solo con lo presupuestario, sino también con los servicios de salud y educación.
Mediante la conformación de distintos espacios y canales de negociación, el presupuesto se ha convertido en el fruto de un proceso de participación ciudadana. Entre sus impactos, se destacan la mejora en la infraestructura y provisión de servicios que reciben los ciudadanos, además de la reducción de las prácticas clientelistas, la mayor participación ciudadana, la concreción de nuevas prácticas democráticas y el incremento de los niveles de control de los recursos públicos por parte de los vecinos.
A partir de la experiencia en Porto Alegre, hoy el sistema de Presupuesto Participativo se aplica a mas de 70 ciudades brasileñas".
vi.- Competencias en la ley de Comunas de la CABA:
Desde el punto de vista jurídico, la competencia es la “aptitud legal para actuar” y la “esfera de atribuciones” de un órgano[34].
La descentralización en comunas opera entonces como una transferencia territorial de atribuciones, con su debido correlato en el traspaso de recursos para afrontarlas.
Dentro de los principios enunciados por la ley se especifica la subsidiariedad de la actuación del Poder Ejecutivo en relación con las competencias de las Comunas y el seguimiento comunal de la gestión del Poder Ejecutivo en el ámbito local (art. 4, incisos a, c y f).
Se refiere asimismo a una desconcentración de la gestión operativa y administrativa. Una de las finalidades es la de mejorar la eficiencia y la calidad de las prestaciones que brinda el Gobierno (art. 3, inciso d), con posibilidad de establecer subsedes, una mayor proximidad.
Las comunas tienen la facultad concurrente de participar en la planificación, prestación y control de los servicios (art. 11, inciso a), así como la decisión, contratación y ejecución de obras públicas, proyectos y planes de impacto comunal, y la fiscalización y el ejercicio del poder de policía sobre ciertos aspectos.
Al respecto, como el Gobierno de la Ciudad ha resaltado en su reciente campaña destinada a la población, esto se traduce en que las comunas tendrán importantes competencias exclusivas tales como las que se relacionan con la planificación, ejecución y control de los trabajos de mantenimiento de las calles y pasajes de la ciudad, así como de las plazas y otros espacios verdes más pequeños. Además, trabajarán en conjunto con el Gobierno de la Ciudad en lo concerniente a la planificación y control de los servicios; la decisión, contratación y ejecución de obras públicas, proyectos y planes de impacto comunal; el ejercicio de la facultad de control del espacio público; la evaluación de las demandas y necesidades sociales y el desarrollo de proyectos comunitarios; la implementación de un sistema de mediación comunitaria y la promoción, asistencia y asesoramiento a entidades vecinales no gubernamentales.
Dentro del marco de descentralización política y administrativa en un territorio determinado las principales funciones que consagra el art. 128 de la CCABA son las de planificación, ejecución y control. La planificación (diseño y la elaboración de las políticas públicas y los programas que se llevarán adelante en las comunas), la ejecución de los proyectos presupuestadas (a los fines del Presupuesto de la Ciudad y tal como lo dispone el artículo 6to. de la Ley Nro. 70 - las comunas son una “Jurisdicción” que administra y dispone de las partidas presupuestarias que se le asignan-) y la función de control (facultad de controlar y hacer cumplir las normas tanto por parte de los particulares como de las acciones desarrolladas en el mismo por parte del Gobierno Central).
La “función de planificación” implica, para las autoridades comunales, la posibilidad de adoptar todas las medidas conducentes al plan o proyecto de su futura acción en la administración comunal. Pero aquí la descentralización se agota por mandato constitucional, como vemos más adelante, en la posibilidad de elaborar el citado programa de acción, el anteproyecto de presupuesto anual así como su ejecución y en la iniciativa legislativa y la presentación de proyectos de decretos al Ejecutivo de la Ciudad…. La “función de ejecución” implica que las autoridades comunales se encuentran habilitadas para sancionar, dentro de su exclusivo ámbito territorial, todos los “actos administrativos de ejecución” necesarios para llevar adelante su plan de acción…. En nuestra opinión, la solución a cualquier conflicto de este tipo debe encuadrarse en el respeto de la máxima constitucional que prescribe mantener la “unidad política” de la Ciudad. Por ende, existe una inquebrantable presunción constitucional de “primacía” de la legislación porteña sobre los actos comunales……Por último, se estipula una “función de control”. La misma implica descentralizar para controlar”[35].
Las competencias exclusivas son aquellas respecto de las cuales las comunas tienen autonomía de gestión respecto del Gobierno Central. Por lo tanto solo admitirán controles ulteriores a su ejecución[36].
Los aspectos no descentralizados son la organización del transporte publico, la red primaria vial, los parques públicos especialmente delimitados, el planeamiento estratégico urbano, la política de ocupación del suelo, la localización industrial, la eliminación de los residuos, la construcción de infraestructura de interés general, la planificación hospitalaria y de vivienda publica.
Por supuesto, debemos agregar también la prohibición expresa de crear impuestos, tasas y contribuciones o endeudarse financieramente, ya mencionada y que es una derivación expresa del principio de unidad presupuestaria y las facultades que en la materia la propia Constitución de la Ciudad atribuye a la Legislatura con miras a preservar el interés general de la Ciudad.
Tanto la salud como la educación son servicios esenciales para la población y, por lo tanto, la Constitución de la Ciudad fue clara al ponerlos en cabeza del Gobierno Central.
Sin embargo, a partir de la creación de las Comunas, los vecinos y vecinas podrán participar de la planificación y control del funcionamiento de la escuela o del centro de salud del barrio. Pero deberán sujetarse a la política educativa y sanitaria general, en cuya formulación van a participar las Juntas Comunales, en el seno del Consejo de Coordinación Intercomunal.
Es importante también definir la posible privatización de servicios, para lo cual habrá que determinar qué servicios deben serlo y cuales no. Para ello es importante que se cumpla la no rivalidad en el consumo y la imposibilidad de excluir mediante la aplicación de un precio. Cuando exista un servicio donde pueda ser perfectamente identificado un grupo beneficiario, ya sea el servicio gratuito o no, debe ser descentralizado. Se deberán aprovechar las economías de escala, evitando fraccionar en casos de monopolios naturales (sino se encarecerían los precios)[37].
En tercer lugar, y en cuanto a que debe entenderse por vías secundarias es posible definir la misma, así como los espacios públicos alcanzados, aspecto que trabajamos en la propuesta de reglamentación.
Respecto de las facultades concurrentes[38] el primer aspecto que resaltamos al respecto es la posibilidad de celebrar Convenios de Gestión para el ejercicio de competencias concurrentes, en cuanto tareas de fiscalización y control, hoy en manos del Gobierno centralizado. Es decir que como ya hemos mencionado existen aspectos reglamentables, aspectos que pueden ser instrumentados en la práctica mediante convenios de gestión y temas que deben ser complementados por la legislatura de la ciudad.
El ejercicio del poder de policía, por ejemplo va a depender de distintos cuerpos de inspectores que responderán a cada una de las Comunas. Esto quiere decir que estas van a tener la potestad de controlar que los distintos comercios cumplan con la normativa vigente, entre otras cosas, en materia de condiciones edilicias, seguridad e higiene.
Esto tiene que ver con que la descentralización no se va a llevar a cabo de una vez y para siempre sino que aparece como un largo proceso en el que los distintos actores irán cediendo posiciones para arribar a acuerdos respecto a como coordinar y concertar las acciones enmarcadas en lo que la Constitución califica como competencias concurrentes.
Esta transferencia podrá realizarse siempre que se asignen los fondos económicos y se cuente con los recursos humanos necesarios para realizarlas. “Es necesario también establecer algún espacio de coordinación para la ejecución de competencias, ya que varias comunas lindantes pueden tener facultades para asfaltar una misma calle en tramos contiguos. 0 incluso que la compartan con veredas enfrentadas. Algo similar sucedería con el Gobierno de la Ciudad en lo referente al mantenimiento de vías primarias. También se encuentra la delegación, que puede conferir el Poder Ejecutivo a las comunas para la ejecución de competencias propias, a través de la celebración de instrumentos que establezcan las responsabilidades que asume cada parte y garanticen la asignación de las partidas presupuestarias correspondientes para su ejecución. La delegación se efectúa en forma igualitaria a todas las Comunas”[39].
2.- Participación:
i.– Naturaleza de la Participación
En América Latina se ha consagrado explícita o implícitamente el derecho de la ciudadanía a participar en la definición e implementación de las políticas públicas. También se ha reconocido que este proceso está vinculado con la construcción de un Estado Democrático de Derecho[40]. Por otra parte, puede observarse que la participación empieza a ser valorada como instrumento de gestión.
No es nuestra intención desarrollar esta cuestión, para lo cual la bibliografía referida resulta fuente de profundización, sino señalar algunas cuestiones que nos permitirán luego reflejar nuestras conclusiones en las propuestas de reglamentación.
Dentro del encuadre teórico de la participación, Asenjo la refiere como el “involucramiento de los ciudadanos en los asuntos públicos”[41]. Un definición más amplia define la participación como el proceso mediante el cual se integra al ciudadano, en forma individual o colectiva, en la toma de decisiones, la fiscalización, control y ejecución de las acciones que afectan algún ámbito de la esfera pública, sea en lo político, económico, social o ambiental[42].
En cuanto a los componentes activos de la participación, señala Ivan Lanegra Quispe que “Dado que la categoría “ciudadanía” constituye una categoría política que sólo cobra sentido con relación a la existencia de un estado del cual se es ciudadano, debe entenderse la participación ciudadana con relación a las decisiones estatales”[43]. En tanto la participación supone el involucramiento de los ciudadanos en los procesos de toma de decisiones y el monitoreo y fiscalización de las políticas públicas se diferencia claramente de la participación política (elección) y la participación social (agrupación).
Entre los pre requisitos para la participación es importante señalar que debe ser informada, organizada y estructurada, oportuna y con mecanismos que inviten a la gente a sumarse.
En general se sintetizan las etapas de la participación en tres: Información, consulta y concertación[44].
Los ciudadanos ejercen sus derechos a los fines de controlar organismos públicos. “La noción del control ciudadano esta íntimamente vinculada a la obligación de los funcionarios de rendir cuentas por sus actos de gobierno (“accountability”). Esto supone una cierta relación “dialógica” entre actores controlados y controlantes; las acciones y demandas ciudadanas tienen como objetivo generar algún tipo de respuestas desde el Estado, ya sea del organismo estatal controlado para que modifique (o no) determinadas medidas de gobierno, o de los propios organismos y mecanismos de control del Estado para que inicien acciones tendientes a controlar a los organismos o funcionarios denunciados. Estas interacciones entre las acciones ciudadanas y las instituciones estatales constituyen factores claves para entender la dinámica de las relaciones de “accountability” y las potencialidades y limitaciones del control ciudadano.”[45]
La literatura, en general, plantea que la noción de “accountability” comprende dos elementos básicos: la obligación de los funcionarios públicos de informar y justificar sus actos (rendición de cuentas), y la capacidad de sancionarlos en casos de incumplimientos o violaciones a sus deberes[46]. La literatura también distingue distintas formas de “accountability”. Particularmente relevante es la distinción entre “accountability” horizontal y vertical elaborada por O’Donnell[47]. La primera modalidad hace referencia a la operación del sistema intra-estatal de controles. La segunda se refiere a actores y mecanismos de control externos al Estado, y comprende tanto a los mecanismos electorales (también llamada “accountability” electoral) como a otras acciones que realiza la ciudadanía para controlar el funcionamiento de los órganos de gobierno.
La “accountability” social basa su legitimidad en el derecho ciudadano de peticionar ante las autoridades y por lo tanto no requiere que la demanda o reclamo específico sea compartido por el resto de la colectividad[48]; su ejercicio se justifica en cuanto derecho que corresponde a todo ciudadano por su condición de tal. A partir de esta distinción analítica entre mecanismos horizontales y verticales, ¿cómo funcionan y operan las acciones de control ciudadano? “La literatura plantea que la ciudadanía utiliza tanto herramientas institucionales como no institucionales para controlar a organismos de gobierno, y denunciar incumplimientos de funcionarios públicos”[49].
La Constitución de la Ciudad de Buenos Aires sancionada en octubre de 1996 contempla un elevado número de institutos para la participación ciudadana. En tal sentido, acentúa la clara tendencia favorable a la construcción de democracias participativas.
En lo relativo a las formas de democracia semi directa están reconocidas la Iniciativa Popular de leyes, el Referéndum, la Consulta Popular y la revocatoria de mandatos de cualquiera de los funcionarios electivos de la Ciudad. Juntamente con estos institutos, el constituyente ha incorporado a la Audiencia Pública, la que puede ser convocada por la Legislatura, por el Poder Ejecutivo o inclusive por las Comunas. Todos estos mecanismos están previstos pero requieren un desarrollo legislativo que provea un andamiaje claro y que refuerce la participación.
Esto obedece a que la vida democrática moderna requiere de un rol cada vez más activo de la población. Se necesita de la participación de los miembros de la comunidad. La idea de que los gobernados sólo actúan cuando se trata de elegir y luego, valga la redundancia, son gobernados por otros sin que exista posibilidad alguna de interactuar con los gobernantes, ha quedado agotada. Ahora, al concepto de democracia representativa se le agrega la calificación de participativa[50].
La participación transforma al sistema democrático, le da otro dinamismo, le concede un canal de relación permanente entre los gobernantes y los gobernados. La actuación conjunta permite que las decisiones sean más razonadas, que sean el producto de un mayor consenso, que se conozcan mejor los problemas que aquejan a una sociedad y que se busquen de manera mancomunada las posibles soluciones[51].
La participación permite que se transparente la actuación del gobierno, evitando de manera efectiva gran parte de los comportamientos corruptos. Asimismo, ante la aparición de conductas reprochables facilita la asunción de responsabilidades y eventualmente la aplicación de sanciones. La participación comprende distintos canales de actuación que las democracias consolidadas les reconocen a sus habitantes.
Cabe anticipar sí que se produce antes de una decisión cuando se busca que el decisor esté lo mejor informado posible, no sólo a nivel técnico sino también, y sobre todo, en lo que hace al verdadero deseo de las personas. Se trata de saber lo que ellas quieren, pues serán ellas las recipiendarias de las medidas que se vayan a aplicar[52].
La participación posterior a la decisión, en cambio, sirve como medio de fiscalización y como modo de actuación conjunta en la gestión de esa decisión, o sea en su aplicación, que en definitiva es el momento crucial, pues en última instancia lo que importa cuando se decide es que lo decidido se transforme en una realidad en el terreno de los hechos; de lo contrario asistiremos a un fracaso[53].
ii.- Breve mención al rol de las Organizaciones no gubernamentales y de la Sociedad Civil
Este aspecto es esencial, habida cuenta que la ley de Comunas refiere a la participación desde una estructura asociativa y no individual, como surge del articulado de la misma.
En primer lugar, corresponde aclarar que el término ONG se aplica a una heterogeneidad de formas asociativas, pero que tienen ciertas características comunes. En general, existe cierto consenso en señalar que se trata de organizaciones privadas, no gubernamentales, sin fines de lucro, de asociación voluntaria y con mecanismos de autogobierno. Estos criterios nos permiten diferenciar las organizaciones de la sociedad civil de otras formas de organización, propias del sistema político y del económico[54].
Las organizaciones no gubernamentales (ONGs) se han revelado como una suerte de vanguardia en la defensa de determinadas cuestiones. Así ha ocurrido con el medio ambiente, los derechos del consumidor, los derechos humanos, etc. Sus estilos de actuación se han convertido en valiosos canales para la participación ciudadana. A la vez permiten la agrupación de personas alrededor de temas fundamentales que, gracias a ese tipo de solidaridad, alcanzan espacios de significativa fuerza frente a los poderes estatales. Históricamente este tipo de posición sólo era ocupada por agrupaciones de empresarios, iglesias, sindicatos, etc.
En la actualidad las ONGs se han convertido en una correa de transmisión de quienes "no tienen voz". Es decir de aquellos que no integran asociaciones intermedias poderosas ni posiciones importantes de poder pero que no obstante ello sienten la necesidad de actuar de manera orgánica en actividades que hacen al interés general[55].
Existe, sin embargo, cierta disposición en atribuir a las ONGs un carácter de “representantes” de la ciudadanía, aspecto que sería erróneo a nuestro criterio en este régimen de Comunas, donde las ONGs no pueden participar de la Junta de gobierno.
Indudablemente que en un escenario de creciente descreimiento de la sociedad política y de los partidos políticos, es razonable suponer que algunas personas se sienten mejor representados por esas “comunidades de intereses o visiones” que son las ONGs, a las que se asocian voluntariamente, que por políticos electos, pero las funciones e intereses de las ONGs son diametralmente distintas a las de los partidos políticos o barriales.
iii.- Análisis de los principales Instrumentos para la Participación Pública
La participación comprende distintos canales de actuación que las democracias consolidadas les reconocen a sus habitantes.
Siguiendo en todo este esquema el Módulo sobre Participación Pública y Desarrollo Sustentable[56] los mismos pueden participar de diferentes formas:
- antes de que las autoridades tomen las decisiones: asesorando, siendo objeto de consultas, promoviendo proyectos.
- después de que las decisiones hayan sido tomadas: actuando en la ejecución de las mismas o controlando su ejecución
Algunas formas de participación no obligan a los gobernantes. Desde el punto de vista del derecho esto se expresa diciendo que ellas no tienen efecto vinculante. Por ejemplo, si nosotros asesoramos a la autoridad sobre la conveniencia o no de la construcción de un puente dentro del ámbito de nuestra comuna la posición que manifestemos, sea ésta favorable o desfavorable, no invalida una decisión en contrario del gobernante. Este nos escuchará; nuestra argumentación le servirá para decidir mejor, pero de ningún modo para tomar un único rumbo decisorio.
Otras formas de participación, en cambio, obligan a la autoridad. En estos casos se dice que tienen fuerza vinculante. Estamos refiriéndonos a las llamadas formas semi-directas de democracia, como en un referéndum o plebiscito. Se denominan de esta manera porque se trata de decisiones que son tomadas directamente por los habitantes.
La democracia es indirecta cuando el pueblo decide exclusivamente a través de sus representantes, en los órganos de gobierno. En tanto que, en la democracia directa toda la ciudadanía decide reunida en asamblea.
1) Audiencia Pública: Es un encuentro formal entre la población y los gobernantes para tratar un tema en particular, sea un proyecto de ley, una autorización municipal, u otra decisión que deban tomar las autoridades. Estos encuentros se desarrollan en el transcurso del proceso de toma de decisión; en general encontramos audiencias públicas tanto a nivel del poder legislativo como del ejecutivo.
La finalidad de la audiencia es promover y facilitar la comunicación entre los gobernantes y la comunidad, a efectos de que las informaciones, opiniones u objeciones expresadas por los participantes en la audiencia sean tenidas en cuenta por los funcionarios al momento de tomar la decisión, y contribuyan a mejorar la calidad de la misma.
Desde el punto de vista legal, la audiencia pública no tiene efecto vinculante: los comentarios y observaciones que expresen los participantes en la audiencia no obligan a las autoridades a actuar de esa forma. En algunos casos, sin embargo, los funcionarios sí están obligados a justificar su decisión y a explicar por qué decidieron apartarse de lo manifestado en la audiencia.
La realización de audiencias públicas tiene una serie de ventajas para la ciudadanía y para las autoridades. A título de ejemplo, podemos mencionar las siguientes en relación a los ciudadanos:
• Oportunidad para opinar, objetar e incidir en las decisiones públicas.
• Oportunidad para conocer las perspectivas de otros ciudadanos y sopesar consideraciones ambientales, sociales y económicas.
• Igualdad de oportunidades para expresarse y para hacerse oír de todos los que intervienen.
• Oportunidad para la búsqueda de consensos.
En relación a las autoridades:
• Oportunidad para comunicarse con una diversidad de actores sociales.
• Oportunidad para mejorar la calidad de las decisiones públicas, al permitir una adecuación entre éstas y las pretensiones y aspiraciones de los destinatarios de esas decisiones.
• Oportunidad para acceder a mayor información
• Oportunidad para lograr y demostrar una mayor transparencia en el proceso de toma de decisiones.
2) Consultas Públicas
La consulta pública es una de las formas de democracia semidirecta más difundidas. Se trata de un acto por el cual los gobernantes pueden someter a la opinión de la ciudadanía una propuesta o decisión pública.
Puede tener efecto vinculante (referéndum) o no vinculante (plebiscito). En el primer caso lo decidido por la ciudadanía obliga a los gobernantes.
3) Presupuesto participativo
El presupuesto participativo surge como una novedosa y revolucionaria herramienta de participación y control ciudadano mediante la cual las personas tienen la posibilidad de participar en la elaboración y control de la ejecución del presupuesto del Estado. Se encuentra expresamente previsto en la ley de Comunas.
El presupuesto participativo ha sido definido como un espacio público no estatal, en el cual el gobierno y la sociedad se reúnen para ponerse de acuerdo acerca de cómo trasladar las prioridades de los ciudadanos hacia la “agenda” de las políticas públicas, además de poner en manos de los ciudadanos un canal de control sobre el uso que el gobierno da a los recursos públicos.
A partir de la experiencia del presupuesto participativo de Porto Alegre en Brasil, que comenzó en 1989, es posible identificar algunos aspectos comunes en la implementación de esta modalidad de participación pública:
• La participación del ciudadano debe estar garantizada, sin necesidad de pertenecer a ninguna organización particular que lo represente.
• La metodología se debe adaptar a las normas legales y conductas sociales de cada región en particular. Esto implica, por un lado, la necesidad de una regulación legal que establezca quiénes son los actores políticos de la consulta, las fechas del año en que deben realizarse, el efecto de las opiniones vertidas por los consultados, etc.; pero por otro lado, que el procedimiento sea informal, con la flexibilidad suficiente para permitir que cada comunidad o región lo adapte a sus características propias, y que también se vaya modificando a través del tiempo.
• La apertura del proceso de participación debe ser amplia en cuanto a los temas, abarcando desde cómo se deben gastar los recursos del Estado hasta las diferentes formas de financiamiento de dicho gasto, con recursos genuinos o por vía de deuda pública.
• La participación ciudadana debe comprender, también, el control de la gestión y la rendición de cuentas.
• En principio, las opiniones vertidas en el proceso de presupuesto participativo no son vinculantes para el decisor, si bien debe establecerse para el mismo la obligatoriedad de fundamentar las razones por las que se aparta de lo manifestado en las diferentes consultas públicas.
4) Iniciativa Popular
La Iniciativa popular habilita a los ciudadanos para que, una vez cumplidos ciertos requisitos, puedan presentar proyectos de leyes ante el parlamento, obligando al órgano legislativo a darle tratamiento.
La normativa dispone los requisitos que deben cumplirse para poder llevar a cabo la misma estableciendo los requisitos formales en general relacionados con la firma de un número de ciudadanos no inferior al uno y medio por ciento (1,5 %) del padrón electoral; la presentación de la iniciativa por escrito con el detalle de, sus motivos, nombres de los promotores, número de documento, detalle de los gastos y sus firmas y la presentación de un resumen impreso del proyecto de ley a ser presentado con mención del o los promotores responsables de la iniciativa.
En general se sostiene que no podrán ser objeto de iniciativa popular los proyectos referidos a reforma constitucional, tratados internacionales, tributos, presupuesto y materia penal.
5) Elaboración Participada de Normas
Permite la participación de aquellos ciudadanos interesados, en forma previa a la toma de decisión por parte de la los funcionarios responsables, a través de opiniones y propuestas respecto de proyectos de normas administrativas y proyectos de ley para ser presentados por el Poder Ejecutivo al Legislativo. Su carácter es no vinculante
En el caso de las Comunas, se podría plantear en el ámbito de la Junta Comunal o el Consejo Consultivo Intercomunal, para la posterior presentación de la iniciativa ante el Jefe de Gobierno o la legislatura, según corresponda.
iv.- Aspectos de la Participación en las Comunas
En este particular, la incorporación de los ciudadanos en el marco de las Comunas se refiere, como hemos dicho, a temas tan cotidianos como el estado de las calles, el cuidado y mantenimiento de los espacios públicos, las prioridades presupuestarias etc. La Constitución, a la vez de establecer el mandato y competencia de las Juntas Comunales, refiere para ello a un organismo consultivo y participativo que hace patente este anhelo. Se trata del Consejo Consultivo Comunal, de carácter consultivo y honorario.
Ello sucede de acuerdo al rol de la participación que adopta la ley y, retomando conceptos, ello tiene su correlato en otras disposiciones de la Carta Magna local, que han dado lugar a la denominada “democracia participativa”, semi-directa, en reemplazo de la tradicional “democracia representativa” (figuras tales como las previstas en los artículos 63, 66 o 67, entre otros -la participación ciudadana, el acceso a la información, el presupuesto participativo, Consulta Popular y Referéndum, las audiencias públicas, Iniciativa Popular, procesos de doble lectura, los sistemas de gestión y control *Auditoria General y Sindicatura General*, etc.-). La aplicación de los mecanismos surge del art. 38 de la ley, que refiere inclusive al derecho de acceso a la información.
La ley habla de “facilitar la participación en el proceso de toma de decisiones y en el control de los asuntos públicos”, “promover el desarrollo de mecanismos de democracia directa” y “consolidar la cultura democrática participativa” (art. 3, incisos b, c y g). Se resalta como principio la gestión pública participativa (art. 4, inciso e).
Quedan pendientes para el reglamento interno aspectos como la integración del Consejo Consultivo Comunal, observando detalladamente las funciones del art. 35 y su funcionamiento art. 36.
Sin perjuicio que la Junta Consultiva obedece a un claro mandato constitucional existe una limitación (que no figuraba en todos los proyectos de ley) en cuanto a la necesidad de representar algún tipo de organización, privilegiando de este modo la participación asociativa. Se hace necesario facilitar tal circunstancia, para no limitar la participación y reglamentar la integración, funcionamiento y relación con las Juntas Comunales. No se plantean exigencias formales.
Contenida la participación, se trata de que los ciudadanos puedan incidir en el mantenimiento del espacio público, programas de acción, la ejecución del presupuesto y la elaboración de iniciativas legislativas. También en la planificación de ciertos servicios públicos y en la conformación de equipos e instancias de mediación de conflictos vecinales. La participación es claramente un instrumento que facilita la descentralización y se proyecta sobre todas las áreas de la misma abordadas en nuestro trabajo.
La participación es uno de los objetivos del régimen y en función de ello se prevé analizar las herramientas y canales de la participación y que observaciones se pueden anticipar para su mejor implementación. Ello también requiere, desde el luego, la consideración del acceso a la información pública y los sistemas de información y de gestión de la misma a ser incorporados por los diversos centros comunales.
Es decir que la participación en las Comunas está eminentemente diseñada a partir del Art. 34, el Consejo Consultivo Comunal, con distinta representación, siempre asociativa. Es necesario, al respecto, trabajar sobre los reglamentos de los Consejos y los registros asociativos. A esto se suma la representación política en la Junta (a través de los partidos políticos de la ciudad o partidos vecinales o barriales). Al respecto, hemos señalado que la ley Electoral debe ser clara en cuanto no se confunda la posibilidad de participación asociativa con la posibilidad de que tales organizaciones (sin constituirse en partidos políticos) sean elegibles.
Se agrega a esto, desde luego, el presupuesto participativo. Existen proyectos de ley para regular el presupuesto participativo y su procedimiento, a nivel comunas.
El diseño que sugerimos incluye la posibilidad de pensar la participación comunal a partir de Consultas Populares, Audiencias Públicas, Iniciativas Populares Comunales y otras formas de participación. Muchas de estas herramientas, como vimos, se encuentran expresamente previstas por la Constitución o leyes de la ciudad.
Creemos que es importante evaluar la posibilidad de someter a Consulta o Audiencias Públicas la posibilidad de opinar sobre determinados proyectos que hacen a la planificación de la comuna. Esto debiera ser regulado, en principio, desde la legislatura, aún cuando se pueda avanzar informalmente en ese sentido.
En el caso de las audiencias públicas, debemos citar la competencia atribuida a las Comunas -junto a la Legislatura y el Ejecutivo de la Ciudad- para convocar a audiencia pública (cfr. art. 63, CCABA). Lo primero que hay que decir sobre esta competencia es que, conforme al mandato constitucional, su ejercicio puede ser “facultativo” u “obligatorio”. El llamado a audiencia pública queda en manos de la discrecionalidad de las autoridades comunales, cuando se trate de debatir asuntos de interés general para dicha Comuna. La audiencia convocada de esta forma debe realizarse con la presencia inexcusable de los funcionarios competentes. Por el contrario, cuando la iniciativa de llamar a audiencia pública cuente con la firma del 0,5 % del electorado acreditado en la Comuna, la convocatoria es obligatoria. Sin duda, el constituyente porteño ha privilegiado con este instituto la participación directa de los habitantes de la Ciudad en los asuntos públicos. No podía ser de otra manera, pues, la puesta en marcha de mecanismos de participación pública, aparece como uno de los pilares que dan razón de ser a la descentralización[57].
Similar es el caso de la Iniciativa Vecinal en el ámbito de las Comunas, aspecto donde existe un proyecto de ley que exige para la presentación la adhesión del 1,5% del padrón electoral de la comuna, de acuerdo a la última elección. Solo pueden ser objeto para el proyecto de iniciativa las facultades excluyentes con excepción de las establecidas en el artículo 10, d). Es interesante que prevé se canalice el proyecto a través del Área de Participación Vecinal. Una vez verificada la autenticidad de firmas en 20 días hábiles, remite en el plazo de 3 días hábiles a la Junta quien debe aprobar o rechazar el proyecto dentro del plazo de 6 meses.
Como comentarios al mismo, surge que el plazo aparece prolongado en cuanto al procedimiento y que debiera sumarse la posibilidad de presentar otras iniciativas.
v.- Acceso a la Información:
La eficiencia de la participación ciudadana está condicionada directamente a la información con que se cuente. La desinformación y la información inexacta o inoportuna afectan sustancialmente la calidad de participación pública.
La sola existencia de herramientas para la participación y el control ciudadano no es suficiente. Es necesario que el ciudadano pueda acceder a la información que le permita elegir el instrumento más adecuado para la problemática que lo afecta o preocupa.
El Libre Acceso a la Información incluye el acceso, por parte de cualquier persona, a la documentación integrada por los expedientes públicos, minutas de reuniones, correspondencia, dictámenes técnicos, estudios científicos o a cualquier documentación financiada por los presupuestos públicos. También abarca la información sobre políticas, programas, planes y proyectos; la información sobre las diversas instancias de toma de decisiones, las oportunidades para efectuar comentarios orales o escritos, las opiniones provenientes del público y de organizaciones técnicas[58].
Es importante siempre tener en cuenta que la información debe ser suministrada de modo adecuado y debe ser veraz, agregando la gratuidad.
En este punto, observamos a la Comuna como un canal, un vehículo de Información y participación, para canalizar las necesidades de la ciudadanía acorde a tratados internacionales y legislación nacional y de la ciudad. El ejercicio de los derechos políticos, entendidos en ese claro sentido, está expresa y plenamente garantizado por el Art. 62 de la Constitución de la Ciudad, que en la especie no puede ser ignorado. Por demás, esta norma se enraíza en el sistema federal, y refleja igualmente los derechos garantizados por los tratados internacionales con jerarquía constitucional, conforme establece el inciso 22 del Art. 75 CN (Art. 21 de la Declaración Universal de Derechos Humanos; Art. 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; y Art. 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos -Pacto de San José de Costa Rica).-
Esto se refuerza con la mejoría que trae aparejada la información para la calidad de la democracia y la relación que existe entre la posibilidad de obtener información y la cercanía a la misma (Principio de Inmediatez).
En el caso Comunas, el fallo del Dr. Cataldo recepta la importancia de la participación en relación a las Comunas, al mencionar que “La colaboración ciudadana en la toma de decisiones públicas constituye una forma de asegurar el Estado de Derecho y, asimismo, la consiguiente estabilidad del sistema política”[59]
Se destaca que el modelo de la CABA prevé mecanismos de participación de los ciudadanos en las decisiones públicas que no sólo permiten reorientar el sistema político hacia el ideal de una democracia deliberativa sino que también hacen posible fortalecer y profundizar el pleno reconocimiento de los derechos individuales. Así, la adopción de un modelo institucional democrático participativo se pretende superar la audiencia de un consenso que conduce a situaciones de deslegitimación subjetiva. En este contexto, no cabe duda que las normas introducidas en el Título Sexto de la Constitución de la Ciudad -Comunas- constituyen uno de los instrumentos que la Carta Magna local ha previsto para instituir una mayor participación ciudadana, mediante la descentralización territorial de diversas competencias estatales en materia de gestión política y administrativa. De esta forma, resulta evidente que su principal cometido ha sido el de permitir que cualquier habitante de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires pueda participar en la gestión de gobierno. Se buscó así, tal como surge de los debates en el seno de la Convención Constituyente, reformular el sistema de gestión centralista y burocrático vigente en períodos anteriores, al que se identificó como la causa-fuente de una profunda crisis de representatividad de las fuerzas políticas y del gobierno. Este modelo, considerado por los Constituyentes inadecuado para promover el progreso social e ineficiente en cuanto a la satisfacción de las demandas sociales, fue reemplazado por otro, estructurado sobre la base de una participación ciudadana amplia y democrática[60].
La participación de que habla la Constitución implica que la democracia es desde el ciudadano, para él y por él, pero en especial con él. El ciudadano no puede ser ya entendido como un mero objeto del acto de administración del Poder, sino como lo que es: sujeto de derechos, origen fundamental y último receptor de ese Poder, y ya no porque algún doctrinario lo dice, sino porque lo impone la Constitución[61].
3.- Gobierno de las Comunas.
i.- Naturaleza:
El Gobierno de las Comunas se da principalmente a través de la Junta Comunal. Como órgano colegiado, sus miembros deben trabajar mancomunadamente y alentar la participación.
La propia Constitución determina que presidirá la Junta Comunal el primer integrante de la lista que obtenga mayor número de votos en la Comuna. Será él quien deberá conducir y articular la gestión con adversarios políticos, aspecto que de un modo tan claro y constante, lo que resultará novedoso en nuestro país. Se trata de la articulación de la política general de la ciudad con los vecinos, que “puede ser el germen de un cambio profundo en la manera de hacer política en la Argentina”[62].
En primer lugar es esencial entonces analizar las características de la Junta Comunal, órgano eminentemente ejecutivo y colegiado.
Al respecto existen distintas visiones y aportes sobre el funcionamiento colegiado a la vez que referencias a las características (estabilidad) de las decisiones adoptadas por un solo individuo o un órgano colegiado y, dentro de éste, los aspectos principales de las decisiones unánimes o adoptadas por mayoría.
Las decisiones individuales son habitualmente sencillas de tomar. Es más complejo cuando la decisión es de un grupo ya que supone establecer reglas para la toma de decisiones que tengan en cuenta alguna limitación. El tema es esencialmente complejo cuando la decisión es lo que toma el Estado en cuanto a qué bienes debe proveer a la sociedad[63].
La regla más sencilla que resolvería el problema es la unanimidad. En otras palabras, no se puede tomar ninguna acción sin la aprobación de los demás. Su ventaja principal es que asegura un respeto máximo a la libertad individual. Aún una fuerte mayoría sería incapaz de subordinar a una minoría para asegurar los fines de la mayoría[64].
Los altos costos de negociación, tiempos y recursos hacen a esta opción inviable en este escenario. El amplio poder de veto daría a cada individuo un poder inmenso. Sin embargo, cabe recordar que aún apartándose de esta situación de unanimidad, las grandes decisiones (como podría ser la reforma de una constitución o la remoción de un jefe de gobierno) exigen un consenso muy consistente, con mayorías muy calificadas y procedimientos complejos. Al menos un consenso pasivo. Las constituciones políticas son mecanismos de autolimitación establecidos por la sociedad política para protegerse de sus propias tendencias a tomar decisiones equivocadas[65].
Calhoun alegaba que jamás debería permitirse que un interés determinado adquiriese tanto poder como para imponer su voluntad a los demás, ya sea por medio de la fuerza o una votación[66]. A fin de asegurar el grado necesario de restricción, es decir, tener la certeza de que cada elemento respetaría siempre los intereses vitales de cada uno de los restantes, propuso Calhoun que toda decisión importante sólo debía adoptarse por “mayoría concurrente”. Es decir, la decisión debía ser tomada en forma unánime o por lo menos que la decisión mayoritaria tuviera el consenso pasivo de todos los interesados[67].
Sin embargo, el equilibrio de la votación por mayoría solo es eficiente y estable en el caso que todas las personas sean idénticas y los impuestos uniformes.
Esto nos lleva a la necesidad de analizar, para el caso, la regla del voto mayoritario y la consecuente inestabilidad de las decisiones colegiadas.
En primer lugar, no cabe presumir por la mayoría que la utilidad resultante es la mayor, ya que la minoría puede tener deseos muy fuertes por la alternativa por la cual votaron. La igualdad y el valor del voto uniforme hacen que lógicamente no se observe esta cuestión, pero ello no quiere decir que no sea relevante a fin de reflejar la situación social generada por esta decisión.
Esto plantea la preocupación de que la mayoría pueda explotar o expropiar a la minoría. Paradójicamente, no son generalmente los votantes de menos recursos, una mayoría, los que expropian a los de más recursos, una minoría, porque en razón de las características del proceso político, muchas veces la inversa es más probable, es decir los de más recursos expropian a los de menos[68].
Las características del órgano colegiado, como en el caso de la Junta Comunal, requieren esta profundización. Al respecto, “en un proceso político de votación por mayoría podría no haber equilibrio. Es decir que de lugar a resultados inestables. Un mecanismo político que tienda al equilibrio debe tener algunas características deseables, en principio no debe ser dictatorial… En esta idea se han examinado algunas reglas que exigen una mayoría de dos tercios o una votación mediante órdenes en las que los votantes ordenan las opciones en que los órdenes se suman”[69].
En lo que aquí atañe hacemos referencia a la teoría de la imposibilidad de Arrow[70], premio Nobel de Economía, quien demostró que bajo ciertas condiciones, los grupos que deben decidir entre tres o más alternativas por voto mayoritario pueden ser incapaces de llegar a una decisión consistente. Sostiene que según quien establezca el orden de la votación será el resultado o dicho de otra forma, la importante y el poder de establecer la agenda, que puede determinar el resultado de la votación. Un voto mayoritario puede no ser consistente con el bienestar general ni necesariamente permitir un consenso con los otros partidos.
De todas formas, la decisión individual si bien tiene la ventaja de que exista una posibilidad de rendición de cuentas mayor y menores dificultades para arribar a una decisión, posee la desventaja de que en general no alienta el consenso de la misma forma que las decisiones de un órgano multipartidario y colegiado. Asimismo, vuelca todo el peso de cualquier decisión o situación en cabeza del decisor (especialmente en regimenes presidencialistas y no parlamentarios).
En este escenario, es importante advertir que la decisión de un órgano colegiado requiere mayor consenso y por ende negociación y ser concientes que una decisión mayoritaria no asegura en algunos casos una estabilidad o satisfacción del interés general. Los acuerdos políticos necesarios para gobernar pueden tornar más difícil implementar una decisión.
Será necesario acuerdos políticos y un consenso de gobernabilidad que no pierda de vista la prioridad de la comuna por sobre intereses y negociaciones partidarias inter territoriales. Es necesario rever si desde la regulación se puede incidir al respecto.
Sin perjuicio de ello, cabe señalar que la descentralización –y agregaríamos el gobierno de las comunas- es un proceso político concertado con las entidades y el conjunto de los ciudadanos, por lo que las decisiones de la Junta Comunal se deben tomar teniendo en cuenta la proximidad y articulación con las organizaciones sociales de base territorial y los vecinos teniendo en cuenta el interés de éstos, aspecto que redundará en consensos más fáciles de lograr en el seno de estos cuerpos colegiados comunales[71].
ii. –La Junta Comunal:
Las Comunas van a posibilitar el desarrollo de mecanismos de control ciudadano de las acciones de gobierno que van a resultar fortalecidos porque los integrantes de la Junta Comunal serán vecinos y vecinas que compartirán las mismas vivencias y preocupaciones. Esto debe ser tenido en cuenta como una de claves que ofrecerá la descentralización.
Cada Junta dicta su reglamento interno (art. 27) con el voto de la mayoría absoluta del total de sus miembros.
Es importante esta mención ya que la ley no es muy precisa al respecto a pesar de que exige:
- mayoría absoluta para formar quórum, aprobar el anteproyecto de presupuesto y autorizar la compensación del art. 18, segundo párrafo.
- 5 votos para contratar plazos que excedan el mandato de la Junta.
- Que en caso de votación, si hay empate, decide el Presidente de la Junta.
Es por ende importante analizar las características del reglamento y eventualmente algunas cuestiones comunas en ellos.
La Junta tendrá áreas de gestión (al menos una de Participación Vecinal y otra de Control Comunal) y es importante ver cómo se distribuirán y gestionarán. Pero agregamos la sugerencia de determinar otras áreas de gestión.
De igual manera, se debe analizar la posibilidad de facilitar el proceso de toma de decisiones.
iii.- Gerente Comunal y Género:
El artículo 36º de la Constitución de la Ciudad se encuentra enmarcado en el Capítulo Noveno del Título Segundo, referido a "Políticas Especiales de Igualdad entre Varones y Mujeres" y la remisión al mismo en la disposición que analizamos se refiere a la previsión contenida en su párrafo tercero que consagra el denominado "cupo de género" ("… La listas de candidatos a cargos electivos no pueden incluir más del setenta por ciento de personas del mismo sexo con probabilidad de resultar electas. Tampoco pueden incluir a tres personas de un mismo sexo en orden consecutivo. …") .
Cabe acotar en este punto que la constitución refiere la imposibilidad de designar tres candidatos seguidos del mismo sexo mientras que la ley de Comunas refiere que no pueden elegirse dos personas consecutivas del mismo sexo (tema a ser tratado, de todos modos, en la futura Ley Electoral de la ciudad). Ello obedeció a que los cargos a cubrir en la Junta Comunal son menores a los de la Legislatura, aspecto que motivó a agregar un mayor status de protección a la igualdad de géneros.
Incluimos la posibilidad (y necesidad) de designar un Gerente Comunal que sea el encargado de llevar adelante la gestión de los actos de gobierno aprobados por la Junta. La Junta, como tal, es un órgano eminentemente político, que requiere de un funcionario que pueda llevar adelante los actos aprobados en un rol meramente ejecutivo.
La designación debiera realizarse por concurso público, y el designado tendrá a su cargo el cumplimiento y coordinación operativa de las decisiones adoptadas por la Junta. Depende jerárquicamente del Presidente y mensualmente debe presentar un informe de gestión a la Junta para su aprobación. Estimamos que sería conveniente que el Gerente no pueda presentarse a elecciones en la comuna al menos en los dos períodos sucesivos al desempeño de su cargo como Gerente.
4.- Presupuesto:
En este contexto de descentralización de tareas, gastos y recursos cabe atenerse al principio de correspondencia fiscal: Las reparticiones serán fuertes o débiles en la medida que dependan del dinero de las demás, y estará en función de lo que reciban su verdadera posibilidad de satisfacer las necesidades de los vecinos.
El hecho de contar con un presupuesto propio obedece a un mejor conocimiento de las necesidades de los comuneros. Al respecto, la ley 70 (de presupuesto) otorga a las comunas, en su art. 6, el carácter de jurisdicción a los fines presupuestarios.
Esto tiene su correlato en contar con los recursos necesarios para ejercer las competencias atribuidas, en el contexto que luego la ley de Comunas ahonda de reducir y eliminar las diferencias que existen en diversas áreas de la ciudad.
En el caso de las Comunas, si bien no pueden definir su propio presupuesto, se trata de que la propuesta de presupuesto pueda contener una adecuación más fuerte de las necesidades y los recursos requeridos[72]. Estos programas de acción no serán meras propuestas al Gobierno Central sino que constituirán una facultad de aprobación de la Junta Comunal[73]. El presupuesto no resulta algo técnico e inalcanzable sino que se permite una discusión pública de todos los involucrados.
Lo que esta cláusula busca garantizar es que no exista una descentralización de servicios sin correlato en materia de recursos para afrontar su prestación (garantía del artículo 130 de la Carta Magna local). Debe contarse con partidas suficientes y realizarse una distribución conforme principios de equidad (el Consejo de Coordinación Intercomunal tiene claras y expresas funciones de generar criterios de distribución y compensación y esto también se logra, por ejemplo, a través de un planeamiento concertado y coordinado entre el Poder Ejecutivo y las Comunas -art. 4, inciso d-). La compensación mediante remisiones presupuestarias ya asignadas, sin embargo, solo puede ser autorizada por la legislatura.
Resulta claro que las Comunas no tienen un rol legislativo y no pueden crear tasas o impuestos, por lo que los aspectos a analizar son básicamente los alcances del presupuesto, su elaboración y su ejecución y fiscalización[74]. La participación es también aquí importante, dentro de la confección del denominado presupuesto participativo y en el monitoreo de su implementación.
En cuanto al procedimiento para la aprobación del presupuesto general de las comunas, el elaborado por cada una de ellas, luego del procedimiento participativo previsto por la Constitución y la Ley nº 1777, una vez aprobado por la Junta Comunal, será remitido al Consejo de Coordinación Intercomunal. En dicho órgano se debe consensuar su articulación con los proyectos elaborados en las diversas Comunas para remitir un anteproyecto al Gobierno Central que sirva de base junto al resto de la previsiones propias de éste último, para el proyecto de presupuesto que debe remitirse a la Legislatura para su aprobación final. En esto es importante aclarar que el presupuesto de la Ciudad va a seguir siendo uno solo, pero va a contemplar los fondos para que cada Comuna los destine de acuerdo a su propio plan (participativo) de gestión[75].
En un esquema como el que propone la Ley de Comunas, basado en la coordinación y la concertación entre las Comunas y el Gobierno Central, se intenta que el supuesto incremento del gasto resulte absorbido por el ahorro de recursos que generará una gestión más rápida y focalizada en los problemas reales de la ciudadanía. Por otra parte, que la descentralización y la creación de las Comunas se traduzca en un importante ahorro social: Un ahorro para el conjunto de la sociedad que va a comenzar a realizar una adecuada utilización de su tiempo y sus recursos, evitando los largos viajes, embotellamientos y colas para realizar trámites en el centro de la Ciudad[76].
La transición escalonada no será sencilla y las expectativas creadas exigirán un notable reflejo inicial por parte de los gobernantes de las comunas.
En el marco del presupuesto, se referirán más abajo los indicadores de Desarrollo que permitan la redistribución por pautas de equidad. En especial hemos tenido en cuenta la zona Sur, dada su especial característica.
Por último, cabe mencionar que puede resultar necesaria una Ley de Compras y Contrataciones Comunales o Ley de Contabilidad Comunal
5.- Sistema Electoral:
En la Ley de Comunas se hace referencia al sistema de elección, cuestión que deberá ser determinada por la ley especial correspondiente. Sabemos que es una falencia actual que se ve agravada por la postergación de los comicios en las comunas que en principio podrían celebrarse con los padrones provisorios actualmente en trámite.
En cuanto a los posibles candidatos se trata de uno de los aspectos que fue eje de algunos debates es el modo de elección de los miembros de la Junta Comunal, atento que algunas opiniones sostenían la necesidad de avanzar en la eliminación de las denominadas “listas sábanas” y establecer votación por el sistema uninominal. Por otro lado, quienes prevalecieron, mencionaban que existiendo 7 miembros, elegidos en forma proporcional actualmente por el sistema D´Hont, no existe peligro de mantener el mismo (a diferencia en todo caso de las grandes elecciones, a nivel de diputados nacionales, por ejemplo).
El concepto actual es integrar a las minorías y la representación es proporcional, de acuerdo al Sistema D´Hont.
Hasta tanto la ciudad tenga su propia ley electoral y ley de partidos políticos, continuarán aplicándose, como hasta ahora, las leyes nacionales. Existen proyectos en la ciudad, con los cuales coincidimos en los ejes fundamentales: Capacidad de presentarse en las comunas por parte de los partidos con alcance en toda la ciudad y constitución de partidos políticos locales (Barriales o Comunales) para actuar en el radio de su constitución.
Se han planteado algunos interrogantes como la posibilidad de que siempre se mantenga la elección del Jefe de Gobierno y miembros de la Junta en forma conjunta para facilitar planes y convenios, o el interrogante de si podrán los diputados de la ciudad representar también a las comunas (como fue en su momento Proyecto del Ejecutivo)[77]. Al menos en esta primera oportunidad, el año en curso, no será así.
Actualmente, como dijéramos, el Gobierno de la Ciudad se encuentra trabajando en una adecuación del Padrón Electoral con la Justicia Federal con competencia Electoral, el cual deberá ser remitido al Ministerio del Interior de la Nación, en la tarea de adecuar los padrones electorales de la Ciudad a los límites de las Comunas y celebrar comicios este año. En este contexto la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires aprobó una partida presupuestaria de dos millones de pesos para transferir a la Justicia Federal y sancionó una Ley de adecuación técnica de los límites barriales, modificatoria del Anexo de la Ley 1777, que podría ser modificada próximamente.
6.- Disposiciones Transitorias. Traspaso
Al respecto, resulta importante examinar el Título 8, concerniente a disposiciones transitorias. Se señalarán las modificaciones que se han dado desde la sanción de la ley, como por ejemplo el dictado del Decreto 816 que reemplazó los CGPs por Centros de Gestión y Participación Comunales (CGPCs[78]) acordes a los límites territoriales de las 15 comunas y sus prestaciones, ya mencionado. Estos últimos se organizan de acuerdo a los límites territoriales de la ley de comunas, con carácter de transición hacia el régimen de la ley 1777.
Aún existe tiempo pero es importante optimizar su uso. En especial, las competencias exclusivas exigirán una planificación acorde, con acuerdos marco con transferencia y adecuada inspección y colaboración.
Por vía de reglamentación, por otra parte, se podrá ajustar lo necesario respecto de pautas claras y sencillas para la transición.
Inclusive, sin ella, el Ministerio de Gestión Pública y Descentralización, por ejemplo, planea actividades para avanzar hacia la primera elección de Juntas Comunales de 2007, se menciona la refacciones de viejos edificios de CGP Comunales y “los arreglos y puesta en funcionamiento de los nuevos edificios que serán alquilados y comprados”. Asimismo, “Uno de los temas centrales serán las modificaciones y mejoras de los distintos servicios desconcentrados que se brindan en cada uno de los CGP´s así como la incorporación de nuevos”. Al respecto, “La estrategia del Ministerio consistirá en avanzar en una verdadera descentralización de muchos de ellos, celebrando nuevos y perfeccionados acuerdos de gestión con las áreas centrales”[79]
Entre los ejes de la transición que refiere el Ministerio de Gestión Pública y descentralización se incluyen:
Adecuación territorial.
Adecuación del padrón electoral.
Equipamiento y funcionalización de las Sedes Comunales.
Matriz presupuestaria y transferencia de competencias y servicios.
Difusión y capacitación.
Instancias de participación ciudadana.
La definición y adecuación de las sedes comunales surge como una de las principales debilidades a subsanar, por las insuficiencias edilicias detectadas (y que también resaltaron algunos entrevistados) frente a nuevas competencias y la desconcentración de mayores servicios; así como a la ausencia de sedes en el territorio de algunas Comunas.
El Ministerio refiere el diseño de dos planes respecto de la infraestructura edilicia:
- Solucionar de manera inmediata las falencias edilicias de las sedes de los actuales Centros de Gestión y Participación Comunal.
- Solucionar la inexistencia de Sedes en el territorio de algunos Centros de Gestión y Participación Comunal: Comuna 2, 5 y 10.
Quizá la novedad más trascendente para posibilidad la transición es la creación, mediante la Resolución Nº 60- MGPYD- 06 y en el ámbito del Ministerio de Gestión Pública y Descentralización, del Gabinete de Transición a las Comunas, como una instancia central de coordinación con los representantes de todos los Ministerios del Gobierno, los trabajadores y los vecinos.
En mérito a dicha estrategia, se refiere que se están llevando adelante, entre otras, las siguientes acciones:
- Se están revisando los diversos acuerdos de gestión de los servicios desconcentrados existentes en los CGPC a los efectos de avanzar con su uniformidad en todos los CGPC y mejorar la prestación de los mismos para lograr una mayor eficiencia en la resolución de los problemas cotidianos de los vecinos y vecinas de nuestra Ciudad.
- Se desarrollarán mecanismos destinados al traspaso gradual de las competencias de las futuras Comunas en materia de mantenimiento barrial.
- Desde el Ministerio de Gestión Pública y Descentralización se implementó un Plan de fortalecimiento de las áreas de mantenimiento barrial que funcionan en los Centros de Gestión y Participación Comunal y de las cuadrillas de mantenimiento urbano menor que de ellas dependen, para que puedan contar con la estructura necesaria a efectos de absorber las competencias exclusivas de las futuras Comunas.
- El Ministerio de Gestión Pública y Descentralización ha encarado, en el marco del Programa de Transición a las Comunas, un plan de fortalecimiento de las áreas de mantenimiento barrial que funcionan en los Centros de Gestión y Participación Comunal y de las cuadrillas de mantenimiento urbano menor que de ellas dependen, para que puedan contar con la estructura necesaria a efectos de absorber las competencias exclusivas de las futuras Comunas.
- Se está llevando adelante un amplio plan de propaganda y difusión destinado a informar a la ciudadanía sobre el proceso de descentralización de la Ciudad, el nuevo mapa de la Ciudad y los barrios que integrarán cada Comuna y los alcances que tendrá el funcionamiento de las mismas en relación al control vecinal de la gestión, la participación para mejorar la democracia y una mayor eficiencia para resolver problemas cotidianos de los vecinos y vecinas de Buenos Aires.
- Se incorporó la opción 8 a la línea gratuita del Gobierno de la Ciudad, 0800-999-2727, para “Información sobre Comunas y servicios de los CGPC.
- Se elaboró conjuntamente con el Ministerio de Educación una publicación con información sobre Comunas a distribuir entre todos los estudiantes de séptimo grado de las Escuelas.
- Se distribuirán 600.000 volantes de Comunas al padrón de contribuyentes de la Ciudad.
- Se distribuirán ejemplares de la Ley de Comunas en todas las Escuelas.
- Se editará un “Manual de la Descentralización” destinado a funcionarios, empleados públicos, líderes comunitarios y formadores de opinión.
- Se lanzó la página web www.comunas.buenosaires.gov.ar con toda la información necesaria para que los vecinos y vecinas de Buenos Aires conozcan los beneficios de la descentralización y el proceso de Transición a las Comunas.
De todas formas, es imperioso considerar que existe a la fecha un cronograma nuevo y que el mismo se fue ajustando en función de las sucesivas demoras en poner en práctica el régimen de comunas.
En función de lo expuesto, es evidente que aún es imperioso adoptar medidas claras y concretas en pos de la implementación del régimen mediante una transición acorde a la importancia del nuevo sistema. No queda mucho tiempo si es que se desea, como propiciamos, iniciar en este año la transición definitiva.
7.- Mediación de Conflictos:
La mediación constituye una poderosa herramienta de solución de conflictos en aquellas relaciones interpersonales, como las de vecindad, que cuentan con una relación desarrollada en el pasado y que posiblemente continúe en el futuro.
Se trata de la búsqueda de una solución consensuada por las partes, y no impuesta, que atañe a los aspectos que cada vecino observa en el conflicto para construir puntos de unión, enfocándose en el problema y no en las personas o sus posiciones.
Resulta relevante entonces que la ley de comunas incorpore de forma preeminente a este método de solución adecuada de controversias, ya que se apunta a preservar de un modo más duradero las relaciones comunales y vecinales.
Recientemente se ha agregado el funcionamiento de los tribunales arbitrales barriales que en caso de fracasar la mediación del conflicto puedan decidir respecto de ciertos temas vecinales.
Es importante que, a partir del gobierno central se fortalezcan los programas de mediación comunitaria y arbitrajes y se insista en el proceso de traspaso de funciones judiciales a la ciudad, y por parte de esta a las comunas en casos de menor cuantía.
Es que un tema complejo es la limitación de la denominada ley Cafiero respecto de las funciones jurisdiccionales de la ciudad y la posible consideración de juzgados de paz, de menor cuantía, en los ámbitos comunales.
8.- Otras disposiciones:
i.- Coordinación Intercomunal: Un aspecto esencial que hemos mencionado y se encuentra presente a lo largo de los diversos puntos tratados (en especial el coeficiente de redistribución), es la Coordinación Intercomunal, que es el órgano de consenso comunal (art. 39). Es importante el rol que tendrá este órgano para la implementación de las comunas.
Será presidido por Jefe Gobierno e integrado por los presidentes de las Juntas Comunales. Su labor principal será la de coordinar, proponer criterios de integración, mediar en cuestiones de competencias y coordinar programas.
Cabe tener en cuenta que las Comunas tienden a presentar un grado razonable de homogeneidad interna, aspecto que facilita la gestión. A partir de allí, y considerando la preeminencia del interés general, corresponde pensar en la coordinación y redistribución.
En nuestras recomendaciones hemos incluidos amen de diversos indicadores previstos por la ley la promoción, a través de un coeficiente, de la zona Sur, para su desarrollo: Ello, en la inteligencia de que actualmente resulta el sector más castigado, el cual puede a futuro ser modificado si las circunstancias lo aconsejan.
ii.- Otro aspecto de incidencia es que las comunas intervienen en la elaboración y planificación de políticas especiales (Salud, educación, medio ambiente, Cultura, Deporte, etc.)
iii.- La relación de las Comunas con la preservación, recuperación, protección y difusión del patrimonio y la identidad cultural de los distintos barrios (art. 3, inciso f) y su contribución a asegurar el desarrollo sustentable (art. 3, inciso i), con procedimientos y participación en evaluación de impacto ambiental.
iv.- La ley también refiere a organismos de control como la Auditoria y Sindicatura, creándose una Unidad de Auditoría Interna y con posibilidad de que otros organismos de control establezcan oficinas descentralizadas (art. 42 y 43). Ello dará pie a algunas aclaraciones.
Como órgano de gobierno, las Comunas va a estar sujetas al control dispuesto constitucionalmente, de carácter externo e interno, de la Auditoria y de la Sindicatura General de la Ciudad, respectivamente. Además, como hemos referido al mencionar las características de la descentralización, la cercanía con los gobernados va a posibilitar un control casi directo de la gestión que estos lleven adelante.
v.- La Intervención de las Comunas (art. 44 y siguientes) también se encuentra reglada.
Al respecto, el constituyente porteño ha previsto la posibilidad de intervención de las Comunas (cfr. art. 82, inc. 3 CCABA). En este punto, se ha limitado a señalar, en primer lugar, el sujeto habilitado -la Legislatura-, en segundo lugar, la existencia de una “causa grave” como requisito material habilitante, dejando a la discrecionalidad del poder constituido la posibilidad de ir definiendo de manera razonable el contenido de dicho vocablo y, en tercer lugar, el plazo de duración de la intervención, el cual no puede superar en “ningún caso” los noventa días. Como se puede observar, la redacción dada a este instituto de emergencia es mínima. Se ha dejado margen para la interpretación de su alcance y contenido, si bien existen directrices constitucionales precisas que no pueden ignorarse sin afectar la legalidad de la decisión. Así, la norma constitucional es clara y no deja dudas respecto a ¿quién? interviene las comunas. A diferencia de la Constitución Nacional, la cual permite que participen en la toma de decisión de la “intervención federal” tanto el Ejecutivo (cfr. arts. 99, inc. 20) como el Congreso (cfr. art. 75, inc. 31, CN); la Constitución de la Ciudad sólo habilita a la Legislatura para intervenir a las Comunas. De lo dicho se desprenden algunas pautas hermenéuticas de consideración, por ejemplo, corresponde a la Legislatura de la Ciudad designar a la autoridad que ejerza las facultades de Interventor y dictar sus instrucciones y funciones. El Interventor, sustituye al órgano de gobierno de la Comuna intervenida en carácter de delegado de la Legislatura y a ella debe rendir cuentas de su gestión, toda vez que así se lo requiera. Sus atribuciones corresponden a las del Presidente y los Vocales de la Junta Comunal[80].
IV.- Recomendaciones para una posible reglamentación de la ley 1777
Sentado lo expuesto anteriormente, analizaremos a continuación la posible reglamentación de la ley de Comunas a través de los tres pilares considerados hacia una efectiva transición. Recordemos que al respecto hemos señalado como tales a la posible reglamentación de la ley, la sanción por parte de la legislatura de leyes que faciliten y transparenten el ejercicio de las atribuciones comunales e instancias participativas y la firma de convenios de gestión entre el Gobierno Central y las comunas tendientes a clarificar las competencias atribuidas y avanzar en el proceso de descentralización.
Anteproyecto de Reglamentación de la Ley de Comunas
Nº 1777
Título I
Disposiciones generales
Capítulo 1. Objeto, naturaleza y finalidad
Artículo 1°.- Objeto. La presente ley tiene por objeto establecer las normas de organización, competencia y funcionamiento de las Comunas, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 127, siguientes y concordantes de la Constitución de la Ciudad.
Sin reglamentar
Artículo 2°.- Naturaleza jurídica. Las Comunas son unidades de gestión política y administrativa descentralizada con competencia territorial, patrimonio y personería jurídica propia.
Sin reglamentar
Artículo 3°.- Finalidad. A los efectos de la aplicación e interpretación de esta ley, se entiende que la misma tiene por finalidad:
Promover la descentralización y facilitar la desconcentración de las funciones del Gobierno de la Ciudad, preservando su integridad territorial.
Facilitar la participación de la ciudadanía en el proceso de toma de decisiones y en el control de los asuntos públicos.
Promover el desarrollo de mecanismos de democracia directa.
Mejorar la eficiencia y la calidad de las prestaciones que brinda el Gobierno de la Ciudad.
Implementar medidas de equidad, redistribución y compensación de diferencias estructurales a favor de las zonas más desfavorecidas de la ciudad.
Preservar, recuperar, proteger y difundir el patrimonio y la identidad cultural de los distintos barrios.
Consolidar la cultura democrática participativa.
Cuidar el interés general de la ciudad.
Asegurar el desarrollo sustentable.
Sin reglamentar
Capítulo 2. Principios generales
Artículo 4°.- Principios generales para la gestión pública descentralizada. La descentralización de la gestión pública se rige por los siguientes principios generales:
Descentralización territorial de la ejecución de los programas presupuestarios que tengan impacto local específico en materia de desarrollo social, cultura, deportes y defensa de consumidores y usuarios, así como en otras materias que hacen a las competencias exclusivas y concurrentes dispuestas.
Descentralización de la función de control.
Subsidiariedad de la actuación del Poder Ejecutivo en relación con las competencias de las Comunas.
Planeamiento concertado y coordinado entre el Poder Ejecutivo y las Comunas.
Gestión pública participativa.
Seguimiento Comunal de la gestión del Poder Ejecutivo en el ámbito local.
Eficacia y eficiencia en la gestión y en la prestación de servicios.
Desconcentración de la gestión operativa y administrativa.
Modernización administrativa e incorporación de herramientas alternativas de gestión.
Sin reglamentar
Capítulo 3. Territorialidad e identidad
Artículo 5°.- División territorial. La descentralización de la ciudad se realiza a través de Comunas bajo el agrupamiento de barrios, conforme el número y delimitación establecidos en el Anexo de esta ley.
Sin reglamentar
Artículo 6°.- Denominación. Las Comunas se identifican de la manera consignada en el Anexo de la presente ley, hasta tanto los electores de cada una definan su denominación mediante consulta popular convocada por la Junta Comunal.
Concluido el proceso de consulta, la Junta Comunal remitirá un proyecto de ley con la denominación propuesta, para su tratamiento por la Legislatura de la Ciudad.
Recomendación:
Hasta tanto la Legislatura dicte una ley de Consultas Públicas Comunales, las Juntas Comunales podrán convocar a Consulta Popular en los términos de la Ley 89 y complementarias, a efectos de definir la nueva denominación de la Comuna.
Una vez concluido el proceso y en el plazo de 60 días, la Junta Comunal remitirá un proyecto de ley a la Legislatura que contenga la denominación de la Comuna resultante del proceso de consulta, a efectos de que ésta última trate su aprobación.
Artículo 7°.- Sede y subsedes. La sede de cada Comuna se establece en el centro barrial más accesible para los vecinos de la misma.
Su primera localización se determina durante el proceso de transición.
La Junta Comunal puede disponer el funcionamiento de subsedes, para cuya ubicación se deben tener en cuenta las centralidades de la Comuna, las identidades barriales y el interés vecinal.
Reglamentación:
Las sedes de las Comunas deberán ubicarse en inmuebles de dominio del Gobierno de la Ciudad que se encuentren en el ámbito territorial de cada Comuna. La sede central de las comunas debe localizarse en el centro barrial más importante de cada una, teniéndose en cuenta, las facilidades de acceso de los vecinos mediante el transporte público de pasajeros. Las condiciones del edificio deberán satisfacer las necesidades de espacio que demanden el desarrollo de las actividades propias de la Comuna y en lo posible responder a la identidad barrial.
La primera localización será dispuesta por el Jefe de Gobierno, con comunicación a la Legislatura, teniendo en cuenta las actuales sedes de los CGPCs. El cambio de su emplazamiento será dispuesto por el Jefe de Gobierno a propuesta de la Junta Comunal, con posterior comunicación a la Legislatura.
Cada Comuna podrá disponer de subsedes que respondan a las diversas centralidades de su territorio.
Comentario:
Se adjunta como Anexo un mapa de centralidades barriales identificados.
Título II
Competencias y presupuesto de las Comunas
Capítulo 1. Competencias
Artículo 8°.- Disposiciones constitucionales. Dentro de sus respectivas jurisdicciones territoriales, las Comunas ejercen las funciones y competencias que surgen del artículo 128 y concordantes de la Constitución de la Ciudad, conforme lo establecido en la presente ley.
Sin reglamentar
Artículo 9°.- Interpretación a favor de las Comunas. En caso de duda en cuanto a la extensión y alcance de las competencias exclusivas y concurrentes, las mismas deben ser interpretadas a favor de las Comunas. El Poder Ejecutivo no puede ejercer las funciones derivadas de las competencias exclusivas de las Comunas.
Reglamentación:
El Poder Ejecutivo no podrá ejercer las facultades delegadas a las comunas, ya sea exclusivas o incluidas en Convenios de Gestión, salvo por aquellas causales de intervención previstas en la ley.
Artículo 10.- Competencias exclusivas. Las Comunas tienen a su cargo en forma exclusiva:
La planificación, ejecución y control de los trabajos de mantenimiento urbano de las vías secundarias y otras de menor jerarquía, según normativa vigente.
La planificación, ejecución y control de los trabajos de mantenimiento de los espacios verdes, de conformidad con la Ley de Presupuesto.
La elaboración participativa de su programa de acción y anteproyecto de presupuesto anual, su ejecución y la administración de su patrimonio.
La iniciativa legislativa y la presentación de proyectos de decretos al Poder Ejecutivo.
En general, llevar adelante toda acción que contribuya al mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes y al desarrollo local, en tanto no implique menoscabo de la ciudad en su conjunto y/o de las demás jurisdicciones Comunales.
Reglamentación:
Las Comunas tienen a su cargo en forma exclusiva:
- La planificación, ejecución y control de los trabajos de mantenimiento urbano de las vías secundarias y otras de menor jerarquía, según normativa vigente.
Se entiende por vías secundarias: los espacios de cualquier naturaleza abiertos al tránsito o librados al uso público por el Gobierno de la Ciudad e incorporados al dominio público que sean calles, pares de calles, callejones, pasajes, calles peatonales, sendas y pasos, con excepción de las que integran la Red de Tránsito Pesado (Ley 216), las calles adyacentes y de acceso a terminales ferroviarias o de ómnibus.
El mantenimiento comprende las tareas de: aseo; repavimentación y preservación de calles; reparación y aseo de aceras; adoquinado; demarcación, mantenimiento y reposición de la señalización horizontal y vertical; control y mantenimiento de instalaciones de alumbrado público; preservación y construcción de sendas para bicicletas y rampas para discapacitados; limpieza y mantenimiento de sumideros; supervisión, control, certificación y priorización de la recolección de residuos; y todas aquellas que sean necesarias para el cumplimiento de la tarea que se descentraliza en las Comunas.
- La planificación, ejecución y control de los trabajos de mantenimiento de los espacios verdes, de conformidad con la Ley de Presupuesto.
Las comunas elaboran e implementan anualmente los planes de manejo integrado de los espacios verdes comunales y fijan las políticas de creación y conservación de los mismos.
Quedan comprendidos como espacios verdes comunales: las plazas, plazoletas, jardines, canteros, paseos parquizados, patios recreativos, espacios verdes bajo autopistas y todo otro que mediante los respectivos convenios y dada sus características se asimile a los anteriormente enunciados. Quedan expresamente excluidos aquellos clasificados como Parques por el Código de Planeamiento Urbano, los espacios verdes que integren Áreas de Protección Histórica (APH), el mantenimiento de las plazoletas que forman parte del trazado de las vías a cargo de la Administración Central, que serán competencia de esta última, y las que por convenio se determinen,
Las comunas deberán llevar a cabo todas aquellas tareas que sean necesarias para la preservación y la mejora de calidad de los espacios verdes realizando entre otras tareas destinadas al efecto la limpieza de los espacios verdes; la plantación, poda, desrame, mantenimiento y riego de árboles en la vía pública; el servicio de guardianes; la reparación y preservación de todas sus instalaciones; un relevamiento sanitario permanente de la masa forestal y la necesaria reforestación.
- Las competencias atinentes a los servicios y funciones que a la fecha de sanción de la presente reglamentación hubieran sido desconcentradas o delegadas por disposición del Poder Ejecutivo de la Ciudad a los actuales centros de gestión y participación comunal, proseguirán desarrollándose en las condiciones establecidas o las que se mencionen en futuros Convenios de Gestión.
Recomendación:
Se recomienda a la Legislatura la sanción de un Marco Regulatorio para la Construcción y Mantenimiento de los Espacios Públicos en la Ciudad de Buenos Aires
.
Artículo 11.- Competencias concurrentes. Las Comunas tienen a su cargo en forma concurrente con el Poder Ejecutivo:
La participación en la planificación, prestación y control de los servicios.
La decisión, contratación y ejecución de obras públicas, proyectos y planes de impacto Comunal, así como la implementación de programas locales de rehabilitación y desarrollo urbano.
La fiscalización y el ejercicio del poder de policía, de las normas sobre usos de los espacios públicos, suelo y las materias que resulten de los convenios que se celebren a tal efecto, a través de órganos con dependencia administrativa y sede en la Comuna.
La evaluación de demandas y necesidades sociales en su ámbito territorial.
La participación en la formulación y ejecución de programas de desarrollo y promoción de derechos que, desarrollados por el Poder Ejecutivo, tengan incidencia en su ámbito territorial.
La gestión de actividades en materia de políticas sociales y proyectos comunitarios que pueda desarrollar con su propio presupuesto, complementarias de las que correspondan al Gobierno de la Ciudad.
La implementación de un adecuado método de resolución de conflictos mediante el sistema de mediación comunitaria, con participación de equipos multidisciplinarios.
El desarrollo de acciones de promoción, asistencia y asesoramiento a entidades vecinales no gubernamentales, sociedades de fomento, asociaciones cooperadoras, de consumidores y usuarios, clubes barriales y otras asociaciones civiles sin fines de lucro que actúen en el ámbito de la Comuna.
Reglamentación:
El ejercicio de las funciones que se derivan de las competencias concurrentes puede ser conjunto u organizado de modo tal que determinadas funciones las preste el gobierno de la Ciudad y otras las Comunas.
El Poder Ejecutivo y las Comunas coordinarán la planificación, ejecución y control de las competencias mediante Convenios de Gestión. Estos convenios aseguran las intervenciones, metas, recursos y responsabilidades que asume cada parte. Son firmados por el Jefe de Gobierno y el Presidente de la Junta Comunal previa aprobación con el voto de 5 (cinco) de los miembros de la Junta Comunal.
Los Convenios de Gestión cumplirán al menos con los siguientes requisitos:
- Descripción de la competencia material organizada o programa a ejercer o desarrollar, definiendo las funciones de planificación, ejecución, decisión, gestión, consulta o de control que prestarán la Administración Central y/o las Comunas, y en lo posible aclarando los fines y propósitos que se proponen lograr con su realización.
- Recursos humanos y materiales que se asignen a la comuna. Las funciones atribuidas a las Comunas deben ir acompañadas de los medios necesarios para su correcto ejercicio. La concurrencia de ambos niveles de gobierno no implicará duplicación de funciones ni de personal. La Ciudad transferirá a las Comunas los Recursos Humanos necesarios para llevar adelante estas tareas.
- La atribución de competencias debe hacerse con carácter general para todas las Comunas, sin perjuicio de aquellas actividades que, por su naturaleza, su carácter experimental o su especificidad, sólo pueden ser ejercidas en una o más comunas.
- Facultades de coordinación y control que conserva el Poder Ejecutivo y demás órganos del Gobierno de la Ciudad.
- En caso de tratarse de un programa, evaluación conjunta para determinar los resultados obtenidos, debiendo aclararse si es anual o semestral.
- Otros requisitos necesarios para el cumplimiento de los objetivos.
El Poder Ejecutivo comunicará a la Legislatura los Convenios de Gestión que suscriba dentro del plazo de 120 días de firmado.
Asimismo, y sin perjuicio de lo acordado en tales convenios de gestión, las Comunas, individualmente o en conjunto, podrán peticionar ante el Ejecutivo la transferencia de otras competencias, servicios o funciones concurrentes, mediante el voto de la mayoría calificada de sus miembros de la Junta Comunal. Dicha petición deberá ser fundada mediante la descripción de las acciones que llevará adelante la Comuna en uso de dichas competencias y funciones.
En caso de aprobarse la petición por el Poder Ejecutivo, el resto de las Comunas quedan habilitadas para solicitar la misma atribución de competencias de conformidad con lo dispuesto por el artículo 12.
Los procesos de transferencia de competencias, servicios o funciones podrán ser facilitados a través de la intervención del Consejo de Coordinación Intercomunal, quien expresará su punto de vista a través de informes escritos.
Ninguna competencia atribuida a las Comunas puede entenderse en el sentido de contradecir, desconocer, obstaculizar o volver ineficaz los actos del Gobierno de la Ciudad
Artículo 12.- Delegación. El Poder Ejecutivo puede delegar en las Comunas la ejecución de competencias propias, a través de la celebración de instrumentos que establezcan las responsabilidades que asume cada parte y garanticen la asignación de las partidas presupuestarias correspondientes para su ejecución.
La delegación se efectúa en forma igualitaria a todas las Comunas.
Reglamentación:
La transferencia se realizará mediante los Convenios de Gestión que se celebren de acuerdo a lo referido en el artículo anterior y en los términos allí señalados.
Artículo 13.- Políticas especiales. Conforme lo establecido en el Título Segundo de la Constitución de la Ciudad sobre políticas especiales, las Comunas intervienen, dentro de la esfera de sus competencias, en la elaboración y planificación de políticas en las áreas de salud, educación, medioambiente, hábitat, cultura, deporte, seguridad, igualdad entre varones y mujeres, niños, niñas y adolescentes, juventud, personas mayores, personas con necesidades especiales, trabajo y seguridad social, consumidores y usuarios, comunicación y presupuesto, función pública, ciencia y tecnología y turismo.
Sin reglamentar
Capítulo 2. Presupuesto de las Comunas
Artículo 14.- Patrimonio y recursos. El patrimonio y los recursos de cada Comuna están formados por:
los fondos asignados por la Ley de Presupuesto y por leyes especiales;
los ingresos originados por actos de disposición;
las donaciones y legados;
los bienes que la administración central le transfiera;
los restantes bienes y derechos que adquiera en el futuro utilizando el presupuesto con el que cuenta.
Reglamentación:
Hasta tanto la Legislatura sancione un régimen especial de Compras, Contabilidad y Contrataciones para las Comunas, serán de aplicación las Leyes Nº 70, 2095 y sus modificatorias.
Comentario: Se recomienda a la Legislatura la sanción de un régimen especial de Compras, Contabilidad y Contrataciones para las Comunas.
Artículo 15.- Elaboración participativa y remisión. La aprobación del anteproyecto de presupuesto de cada Comuna está a cargo de la Junta Comunal y se elabora a través de mecanismos que, a escala barrial, garantizan la participación de los vecinos en la fijación de metas, formulación y control presupuestario. La discusión referida precedentemente se dará en el ámbito del Consejo Consultivo Comunal.
Al remitir el proyecto de Ley de Presupuesto General de Gastos y Recursos, el Poder Ejecutivo enviará juntamente con el mismo, a título informativo, los anteproyectos remitidos por las Comunas. Los anteproyectos no deben incluirse fusionados, sino separados por Comuna.
Reglamentación:
Hasta tanto se dicte una ley de presupuesto participativo en las Comunas, aplicable a todas las Comunas, éstas deberán fijar su mecanismo interno destinado a cumplir con dicho cometido, el que deberá garantizar el cumplimiento de al menos los siguientes requisitos:
- La participación de los vecinos en la formulación y aprobación del proyecto de presupuesto de la Comuna, proceso de toma de decisión y la definición de prioridades presupuestarias.
- Adecuada difusión de todos los actos del proceso participativo
- El Consejo Consultivo deberá disponer la forma de convocar a los vecinos y organizar los foros de discusión temática. Se deben definir, asimismo, las pautas presupuestarias que se van a discutir.
- El acceso a información previa, precisa, adecuada y completa a los proyectos de presupuesto
- Remisión de la Junta de un anteproyecto para que sea analizado y reelaborado por el Consejo Consultivo Comunal, a través de un mecanismo interno, con la debida antelación.
- Detalle del procedimiento en el Consejo Consultivo que deberá finalizar al menos 60 días antes de la obligación de la Comuna de enviar su proyecto.
- Consideración por la Junta del proyecto enviado por el Consejo para su remisión al Consejo de Coordinación Intercomunal, donde se va a consensuar su articulación con los proyectos elaborados en las otras Comunas y por el Gobierno Central.
El proyecto definitivo de presupuesto debe remitirse a la Legislatura para su aprobación final.
Recomendación:
Se recomienda a la Legislatura la sanción de una Ley de Elaboración Participativa del Presupuesto Comunal que prevea el procedimiento a seguir, las bases para la conformación del anteproyecto y supuestos tales como el procedimiento supletorio para el caso de que el Consejo no remita el proyecto a la Junta o ésta no lo remita a la Legislatura.
Artículo 16.- Suficiencia, proporcionalidad y automaticidad. Los recursos asignados a las Comunas deben ser suficientes para el cumplimiento de sus fines y directamente proporcionales para el desempeño de las competencias que se les atribuyen. La transferencia de los fondos del tesoro de la ciudad a las Comunas se ejecuta en forma automática y se rige por las disposiciones vigentes comunes a toda la administración.
Sin reglamentar
Artículo 17.- Distribución. Las partidas que el Presupuesto General de Gastos y Recursos de la Ciudad asigna a las Comunas, se distribuyen entre ellas teniendo en cuenta pautas de equidad.
A tales efectos el Consejo de Coordinación Intercomunal elabora una matriz presupuestaria basada en indicadores sociales, culturales, económicos, ambientales, demográficos y urbanísticos que permita generar criterios de distribución y compensación de las diferencias estructurales existentes entre los distintos barrios y zonas de la ciudad.
No pueden efectuarse transferencias de partidas entre Comunas sin autorización legislativa.
Recomendación:
Como ejemplo posible de reglamentación, la misma podría ya incorporar algunos índices luego revisados por el Consejo Intercomunal. Ejemplo de esto sería:
“A efectos de la elaboración del presupuesto asignado a las Comunas, el Poder Ejecutivo determina, sujeto a aprobación en la ley de presupuesto, el porcentaje de la alícuota de distribución primaria cuyo valor no puede ser inferior al 15% (quince por ciento) de los ingresos tributarios de la Ciudad, de acuerdo al ultimo presupuesto aprobado. Mientras dure el plazo previsto por la cláusula transitoria tercera de la ley el porcentaje no podrá superar el 5%
El procedimiento de reparto de las alícuotas de distribución secundaria correspondiente a cada Comuna se realiza de acuerdo al coeficiente que resulte de la aplicación de los siguientes criterios:
45% (cincuenta por ciento) en proporción directa a la relación entre población de cada Comuna y la población total de la Ciudad; Indicador Demográfico
25% (veinticinco por ciento) en proporción directa a la relación entre la población con necesidades básicas insatisfechas en cada Comuna y la población total de la Ciudad con necesidades básicas insatisfechas; Indicador Social
10 % (diez por ciento) en proporción directa a la relación entre los metros lineales de vías secundarias y la totalidad de metros lineales de vías secundarias de la Ciudad; Indicador urbanístico
10 % (diez por ciento) en proporción directa a la relación entre la superficie de espacios verdes asignados a la Comuna respecto al total de espacios verdes de alcance comunal; Indicador ambiental y de espacio público
5% (cinco por ciento) en partes iguales.
5% Para la redistribución en base a la equidad, por las comunas de la zona Sur
En lo sucesivo, los criterios finales serán acordados, a partir de los lineamientos expuestos, por el Consejo de Coordinación Intercomunal a partir de indicadores objetivos de reparto, basados en pautas racionales y de equidad, que atiendan la funcionalidad, aplicando principios de redistribución y compensación de las diferencias estructurales”.
Artículo 18.- Previsiones. El crédito asignado a cada concepto del presupuesto Comunal aprobado por la Legislatura de la Ciudad sólo podrá ser aplicado para atender las erogaciones que comprendan esa asignación. Toda resolución de la Junta Comunal que autorice gastos no previstos deberá determinar su financiación.
Para autorizar la compensación de excesos producidos en algunas partidas presupuestarias con la transferencia, a modo de refuerzos de otras partidas que cuenten con margen disponible o con superávit real del ejercicio, se requiere la mayoría establecida en el artículo 27 de la presente ley.
Sin reglamentar
Comentario:
Es importante verificar en la implementación de la descentralización que la reasignación de partidas no implique en principio la duplicación de las mismas.
Título III
Gobierno Comunal
Capítulo 1. Disposiciones generales
Artículo 19.- Integración. El gobierno de las Comunas es ejercido por un órgano colegiado, integrado por siete (7) miembros, denominado Junta Comunal, respetándose en la confección de las listas de candidatos, lo establecido en el artículo 36 de la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
Sin reglamentar
Artículo 20.- Elección. Los miembros de la Junta Comunal son elegidos, en forma directa y con arreglo al régimen de representación proporcional que establece la ley electoral vigente, por los ciudadanos domiciliados en la Comuna. A tales fines, cada Comuna constituye un distrito único.
Para la votación de las Juntas Comunales se habilitarán boletas u opciones separadas, en caso de coincidir con la celebración de otras elecciones.
La convocatoria a elecciones de integrantes de las Juntas Comunales es efectuada por el Jefe de Gobierno.
Sin Reglamentar
Comentarios:
Como hemos anticipado, esta cuestión debe ser aclarada mediante ley aplicable a las Comunas que integre cuestiones tales como la multiplicidad de partidos, la integración de las minorías, los partidos barriales y la representación proporcional. Hasta tanto se dicte una ley de elecciones comunales (Código Electoral, Sistema Electoral, Justicia Electoral o Ley de Partidos Políticos) regirá la legislación nacional, con padrones de la comuna.
Existe al respecto un proyecto de ley, con cuyos parámetros coincidimos, que establece que Los partidos comunales son aquellos que se encuentran habilitados únicamente para postular candidatos a miembros de la Junta Comunal de una comuna específica e invariable. No pueden afiliarse a un partido comunal quienes no tengan domicilio en la respectiva comuna. Todos los partidos políticos que pueden presentar candidatos a Jefe de Gobierno, pueden hacerlo respecto de miembros de cualquier Junta Comunal.
Recomendación:
Se recomienda a la Legislatura la sanción de un régimen electoral y de Partidos Políticos aplicables a las Comunas.
Artículo 21.- Requisitos. Para ser miembro de la Junta Comunal se requiere:
Ser argentino nativo, por opción o naturalizado. En el último caso, debe tener, como mínimo, dos (2) años de ejercicio de la ciudadanía.
Tener residencia habitual y permanente en la Comuna, inmediata a la elección, no inferior a dos (2) años.
Ser mayor de edad a la fecha de la elección.
No encontrarse comprendido en alguna de las inhabilidades e incompatibilidades previstas en los artículos 72 y 73 de la Constitución de la Ciudad.
Sin reglamentar
Artículo 22.- Duración de los mandatos. Los miembros de la Junta Comunal duran cuatro (4) años en sus funciones. Si fueran reelectos no pueden ser elegidos para un nuevo período sino con el intervalo de cuatro (4) años.
La Junta Comunal se renueva en su totalidad cada cuatro (4) años.
Sin reglamentar
Artículo 23.- Vacancia. En caso de producirse alguna vacancia en la Junta Comunal por muerte, renuncia, destitución, revocatoria o incapacidad permanente de uno de sus miembros, lo sucede quien haya figurado como candidato de la lista de origen en el orden siguiente.
El sucesor desempeña el cargo hasta finalizar el mandato que le hubiera correspondido al titular reemplazado.
Reglamentación:
Hasta tanto se sancione una ley especial que regule la acefalía, las ausencias temporarias y la forma en que se cubrirán las vacancias para las Comunas, se aplicará supletoriamente la Ley Nº 305.
Comentario: Se recomienda a la Legislatura la sanción de una Ley de vacancias, ausencias temporarias y acefalía en las Comunas que determine con certeza los plazos en que se considera ausencia temporaria, el cómputo de periodos a los fines de futuras reelecciones para quienes asumen tras una vacancia, etc.
Artículo 24.- Destitución. Los integrantes de la Junta Comunal pueden ser destituidos por revocatoria de mandato o por juicio político realizado a través de los procedimientos previstos y fundados en las causales dispuestas en los artículos 67, 92 y siguientes de la Constitución de la Ciudad.
Sin reglamentar
Artículo 25.- Remuneraciones. Los miembros de la Junta Comunal perciben por el desempeño de sus funciones una remuneración que, por todo concepto, es equivalente al sesenta por ciento (60%) del ingreso bruto total, remuneratorio correspondiente a los diputados de la ciudad.
Corresponde al presidente/a de la Junta Comunal, un adicional por ejercicio del cargo, equivalente al diez por ciento (10%) de la retribución establecida precedentemente para los miembros de la Junta Comunal.
No pueden fijarse adicionales de ninguna naturaleza que excedan los topes establecidos.
Sin reglamentar
Capítulo 2. Atribuciones y obligaciones de la Junta Comunal
Artículo 26.- Atribuciones y obligaciones. Son atribuciones y obligaciones de la Junta Comunal:
Aprobar el programa de acción y el anteproyecto de presupuesto anual.
Ejecutar su presupuesto y administrar el patrimonio de la Comuna.
Disponer, de acuerdo a las previsiones presupuestarias, la adquisición de bienes.
Aceptar donaciones y legados.
Celebrar los contratos y convenios en que la Comuna sea parte.
Ejercer la superintendencia del personal de la Comuna. Nombrar y remover a su personal de acuerdo con la legislación vigente.
Aprobar los anteproyectos de ley y de decreto que remite para su tratamiento, a la Legislatura de la Ciudad y al Poder Ejecutivo, respectivamente.
Atender a la prestación de los servicios y ejercer el poder de policía dentro de su ámbito jurisdiccional, en los términos del Capítulo 1 del Título II: "Competencias y Presupuesto de las Comunas".
Promover la participación de los vecinos en la gestión del gobierno de la Comuna y en la elaboración y planificación de las políticas previstas en el Título II de la Constitución de la Ciudad.
Convocar a audiencias públicas y consulta popular en el ámbito de la Comuna.
Crear y mantener actualizado el registro de las entidades vecinales no gubernamentales, partidos políticos, redes, otras formas de organización que desarrollen actividades comunitarias dentro de la jurisdicción de la Comuna y vecinos, e inscribirlas a los fines de su integración y participación en el Consejo Consultivo Comunal.
Garantizar el efectivo funcionamiento del Consejo Consultivo Comunal.
Requerir el auxilio de la fuerza pública cuando ello resulte imprescindible para el cumplimiento de sus funciones.
Requerir asesoramiento de las distintas dependencias del Poder Ejecutivo así como de organismos técnicos, de carácter público, para la ejecución de proyectos de obras y servicios públicos.
Planificar una política de comunicación ciudadana que garantice el acceso a la información y publicidad de los actos de gobierno y los informes de la Unidad de Auditoría Interna.
Emitir resoluciones y declaraciones en el marco de sus competencias.
Asesorar y emitir opinión no vinculante en la designación de cargos públicos que tengan injerencia en su ámbito comunal.
Emitir opinión, dentro de los 30 días de recibida la actuación, acerca de toda modificación o autorización de usos, que afecten los derechos subjetivos, intereses legítimos, o intereses difusos o colectivos de los vecinos de la Comuna que se presuma de mediano o relevante impacto ambiental en los términos de la legislación vigente.
Publicar los informes trimestrales sobre la ejecución del presupuesto en la página web del Gobierno de la Ciudad, dentro de los quince (15) días de remitidos al Poder Ejecutivo.
En general, llevar adelante la atención de todo asunto de interés de la Comuna.
Sin reglamentar
Artículo 27.- Reglamento interno. Cada Junta Comunal dicta su reglamento interno, con el voto de la mayoría absoluta del total de sus miembros.
Los reglamentos de las Juntas Comunales deben requerir el voto de la mayoría absoluta de los miembros para:
Formar quórum.
Aprobar el anteproyecto del presupuesto.
Autorizar la compensación referida en el segundo párrafo del artículo 18.
Para contratar por plazos que excedan el mandato de la Junta Comunal se requiere el voto de cinco (5) de sus miembros.
Reglamentación:
Los reglamentos elaborados por las Juntas Comunales deberán contener como mínimo los siguientes aspectos:
- Periodicidad y tipo de reuniones de la Junta
- Licencias y duración
- Cómputo de las ausencias temporarias, plazo y procedimiento
- Modo de citación de las reuniones
- Modalidad de difusión de las reuniones
- Atribuciones de la Presidencia en la conducción de las reuniones.
- Orden del Día
- Formalidad, contenido y publicidad de las actas de la Junta
- Obligaciones de los Secretarios
- Formación del Quórum,
- Mayorías y cómputos para la misma
- Obligaciones de las áreas de gestión y composición.
Comentario: Este es un tema de discutible abordaje por la reglamentación. Es posible pensar, como alternativa, en la elaboración de un modelo de reglamento a ser considerado por las diversas Juntas comunales.
Capítulo 3. Organización de la Junta Comunal
Artículo 28.- Organización. La Comuna organiza funcionalmente su acción de gobierno en áreas de gestión. Cada Comuna contará con un área de participación vecinal y otra de control comunal. El resto de las áreas se establecen teniendo en cuenta la estructura organizativa del Poder Ejecutivo, lo dispuesto por el artículo 128 de la Constitución de la Ciudad y las prioridades comunitarias.
La administración general está a cargo del presidente/a de la Junta Comunal.
Las áreas de gestión de la Junta Comunal son distribuidas entre los miembros, de acuerdo con lo que ésta disponga.
La organización funcional en áreas de gestión, en ningún caso implica menoscabo de la responsabilidad de los integrantes de la Junta Comunal por las decisiones que adopte en ejercicio de sus competencias.
Sin Reglamentar
Comentario:
Puede considerarse de cara a una reglamentación la incorporación de áreas de trabajo, sin perjuicio de lo que la Junta luego disponga. Por ejemplo
“La Junta organizará su trabajo en las siguientes áreas:
- Administración General (argo del Presidente de la Junta
- Participación Vecinal y Relación con la Comunidad
- Control Comunal
- Cultura, Deportes y Recreación
- Desarrollo y Mantenimiento Urbano
- Desarrollo Social, Salud y Ambiente
- Planeamiento y Desarrollo Local
Cada miembro de la Junta tendrá a su cargo una de la áreas, conforme elección en el seno de la Junta Comunal. Los reglamentos de funcionamiento y atribuciones de las áreas serán aprobados por la Junta.
La Junta podrá designar un Gerente Comunal, por concurso (conforme Ley de Empleo Nº 471, modificatorias y decreto reglamentario), que tendrá a su cargo el cumplimiento y coordinación operativa de las decisiones adoptadas por la Junta. Depende jerárquicamente del Presidente y mensualmente debe presentar un informe de gestión a la Junta para su aprobación. El Gerente no podrá presentarse a elecciones en la comuna al menos en los dos períodos sucesivos al desempeño de su cargo”.
Artículo 29.- Atribuciones y obligaciones del presidente/a. Corresponde al presidente/a de la Junta Comunal:
Representar legalmente a la Comuna.
Dirimir con su voto las cuestiones en que hubiera empate en la votación de la Junta Comunal.
Convocar y presidir las reuniones de la Junta Comunal. Elaborar su orden del día.
Elevar para su aprobación por la Junta Comunal, el programa de acción y anteproyecto de presupuesto anual elaborados participativamente.
Firmar los actos administrativos que emanen de resoluciones de la Junta Comunal.
Expedir órdenes de pago.
Integrar el Consejo de Coordinación Intercomunal.
Convocar al Consejo Consultivo Comunal.
Rendir cuentas semestralmente ante el Consejo Consultivo Comunal de las actuaciones de la Junta Comunal.
En general, realizar todo acto que la Junta Comunal le encomiende.
Sin reglamentar
Artículo 30.- Acefalía. En caso de renuncia, fallecimiento, revocatoria, destitución o incapacidad permanente del presidente/a, la Comuna es representada legalmente y presidida por el segundo integrante de la lista que haya obtenido mayor número de votos en la Comuna.
Reglamentación:
Hasta tanto se sancione una ley especial que regule la acefalía, las ausencias temporarias y la forma en que se cubrirán las vacancias para las Comunas, se aplicará supletoriamente la Ley Nº 305.
Artículo 31.- Ausencia temporaria. En caso de ausencia temporaria del presidente/a, la Comuna es representada legalmente y presidida por el miembro de la Junta Comunal que éste designe y por el término que dure la misma.
Sin reglamentar.
Hasta tanto se sancione una ley especial que regule la acefalía, las ausencias temporarias y la forma en que se cubrirán las vacancias para las Comunas, se aplicará supletoriamente la Ley Nº 305.
Recomendación:Reiteramos la necesidad de que se precise mediante ley aspectos tales como por ejemplo cómo se considera la ausencia temporaria en relación a los lapsos temporales de la misma.
Artículo 32.- Atribuciones de los miembros de la Junta Comunal. Son sus atribuciones:
Ejercer la titularidad de una o más áreas de gestión de la Comuna, en caso de disponerlo la Junta Comunal.
Elevar al presidente/a de la Junta Comunal el plan de acción y el cálculo de gastos del área o las áreas de gestión a su cargo.
Informar mensualmente a la Junta Comunal acerca del estado de ejecución del plan de acción correspondiente al área o las áreas a su cargo.
Participar en la decisión respecto del ejercicio de la totalidad de las competencias atribuidas a la Junta Comunal.
Refrendar las actas de reunión, juntamente con el presidente/a.
Sin perjuicio de sus atribuciones como miembros de la Junta Comunal son obligaciones de los responsables de las áreas de participación vecinal y control comunal:
Área de Participación Vecinal:
Instrumentar las medidas que garanticen el funcionamiento del Consejo Consultivo Comunal.
Promover y desarrollar mecanismos de democracia participativa en el ámbito de la Comuna.
Área de Control Comunal:
Instrumentar la organización del cuerpo de inspectores.
Instrumentar la organización del comité de control de servicios con participación vecinal.
Sin reglamentar
Título IV
Participación vecinal
Capítulo Único. Consejo Consultivo Comunal
Artículo 33.- Definición. Créase en el ámbito de cada Comuna, el Consejo Consultivo Comunal como organismo consultivo y honorario de participación popular, conforme lo establecido en el artículo 131 de la Constitución de la Ciudad.
Sin reglamentar
Artículo 34.- Integración y participación. El Consejo Consultivo Comunal está integrado por representantes de entidades vecinales no gubernamentales, partidos políticos, redes y otras formas de organización con intereses o actuación en el ámbito territorial de la Comuna. No perciben remuneración ni compensación económica alguna por sus servicios.
Sin perjuicio de lo dispuesto en el párrafo anterior, las normas de funcionamiento interno de cada Consejo Consultivo Comunal deben garantizar el derecho de los vecinos domiciliados en la Comuna a participar en forma individual de las actividades del mismo. Asimismo, garantizan el funcionamiento del Consejo Consultivo Comunal a escala barrial.
Reglamentación
El Consejo Consultivo Comunal aprobará su reglamento y los requisitos para garantizar la representación y participación de carácter colectivo a que apunta la ley.
El reglamento deberá aclarar los requisitos para registrar las entidades que formen parte del Consejo, teniendo en cuenta el principio de la más amplia participación, como así también la modalidad de participación de los vecinos en todas las instancias del consejo comunal.
Artículo 35.- Funciones. Son funciones del Consejo Consultivo Comunal:
Participar del proceso de elaboración del programa de acción anual y anteproyecto de presupuesto de la Comuna y definir prioridades presupuestarias y de obras y servicios públicos.
Efectuar el seguimiento, evaluar la gestión Comunal y supervisar el cumplimiento de la correcta prestación de los servicios públicos brindados por el Poder Ejecutivo en la Comuna.
Presentar ante la Junta Comunal iniciativas así como propuestas para la implementación de programas y políticas de interés comunitario.
Formular solicitudes de convocatoria a audiencia pública y a consulta popular.
Promover, ordenar, canalizar y realizar el seguimiento de las demandas, reclamos, proyectos y propuestas de los vecinos.
Promover políticas de comunicación ciudadana, de acceso a la información y de participación vecinal.
Promover la utilización de los mecanismos de participación ciudadana entre los vecinos de la Comuna.
Controlar la ejecución del presupuesto de la Comuna.
Elaborar las normas de su funcionamiento interno en consonancia con la presente ley.
Generar espacios abiertos de discusión, foros y toda otra forma de participación directa para debatir y elaborar propuestas sobre acciones, obras, programas y políticas públicas.
Asesorar a la Junta Comunal sobre las materias que son competencia de la Comuna.
Sin reglamentar
Artículo 36.- Funcionamiento. El Consejo Consultivo Comunal funciona descentralizadamente, debiendo rotar el lugar de reunión entre los distintos barrios que integren la respectiva Comuna.
Podrá autoconvocarse de acuerdo a lo que establezcan las normas para su funcionamiento interno.
Se reunirá al menos una vez al mes, en fecha, hora y lugar ampliamente difundidos en todo el territorio Comunal.
Reglamentación:El reglamento elaborado por las Juntas Comunales deberán contener como mínimo los siguientes aspectos:
- Periodicidad de reuniones
- Modalidad de difusión de las reuniones. Convocatoria
- Elección de la presidencia del Consejo y atribuciones.
- Conformación del Orden del Día
- Registro de Participantes
- Formalidad, contenido y publicidad de las actas
- Formación del Quórum,
- Mayorías
- Acceso a la Información necesaria para participación en las reuniones
- Difusión del resultado de las reuniones
Comentario:
Se adjuntan como Anexo reglamentos de los actuales consejos vecinales que pueden resultar de utilidad para la redacción de nuevos reglamentos
Artículo 37.- Tratamiento obligatorio. Las recomendaciones emanadas del Consejo Consultivo Comunal son de consideración obligatoria por la Junta Comunal.
Reglamentación:
El tratamiento obligatorio deberá efectuarse en resolución escrita y fundada de la Junta Comunal en alguna de las siguientes dos reuniones desde la comunicación de la decisión del Consejo.
Artículo 38.- Mecanismos de participación ciudadana. Se aplican en el ámbito de la Comuna, las disposiciones de las leyes que regulan los mecanismos de audiencia pública, iniciativa popular, referéndum y consulta popular, derecho a la información y revocatoria de mandato, todo en cuanto sean aplicables.
Reglamentación:
Hasta tanto la legislatura dicte mecanismos comunales de participación, más acordes a las características de las comunas serán de aplicación supletoria las leyes de la ciudad y los mecanismos dispuestos por cada comuna[81].
Comentario: Se recomienda a la Legislatura la sanción de leyes de audiencias públicas, consultas populares (vinculantes y no vinculantes) e iniciativa popular comunal.
Título V
Coordinación entre el Poder Ejecutivo y las Comunas
Capítulo Único. Consejo de Coordinación Intercomunal
Artículo 39.- Definición. El Consejo de Coordinación Intercomunal es el órgano de discusión y consenso de las políticas entre las Comunas y el Poder Ejecutivo.
Sin reglamentar
Artículo 40.- Composición y funcionamiento. El Consejo de Coordinación Intercomunal es presidido por el Jefe/a de Gobierno o, en su defecto, por el funcionario que el mismo designe, quien no puede ejercer un cargo inferior al de Secretario/a, y se encuentra integrado por los presidentes/as de cada una de las Juntas Comunales.
Sin reglamentar
Recomendación:
De acuerdo a la atribución del Consejo de dictar su reglamento interno sería conveniente que el mismo se dictara en la primera reunión e incluyera cuestiones tales como la periodicidad de reuniones, el esquema de trabajo para la elaboración de los índices de redistribución, la elaboración del proyecto de presupuesto global con los insumos enviados por cada comuna y la facilitación de la atribución de competencias concurrentes para su mejor implementación.
Artículo 41.- Atribuciones. Son atribuciones del Consejo de Coordinación Intercomunal:
Entender sobre la planificación de las competencias que en forma concurrente la Constitución, el Poder Ejecutivo y esta ley le asignan a las Comunas.
Coordinar y monitorear la ejecución del proceso de descentralización político - administrativo del Gobierno de la Ciudad.
Acordar el contenido de las jurisdicciones Comunales dentro del proyecto de Presupuesto General de Gastos y Recursos de la Ciudad, a partir de los anteproyectos presupuestarios Comunales participativamente elaborados.
Definir los contenidos generales de la planificación plurianual de inversiones y coordinar los programas anuales de acción de cada Comuna.
Proponer criterios de integración técnica, funcional y administrativa de las Comunas con el Poder Ejecutivo.
Fijar criterios para la construcción de la matriz presupuestaria de acuerdo al artículo 17 de la presente ley. Dichos criterios se revisarán al menos quinquenalmente.
Dictar su reglamento interno de funcionamiento.
Promover programas de capacitación y difusión del sistema Comunal.
Mediar en cuestiones de competencias superpuestas entre Comunas.
Fijar los límites requeridos por la normativa aplicable en la materia para las distintas modalidades de contratación y establecer los niveles administrativos habilitados para sus respectivas autorizaciones.
Sin reglamentar
Título VI
Descentralización del control
Capítulo Único. Organismos de control
Artículo 42.- Control interno y externo. El control interno y externo de los actos de la Junta Comunal está a cargo de la Sindicatura General y la Auditoría General de la Ciudad, respectivamente, conforme a la normativa vigente. Se crea una Unidad de Auditoría Interna para el control de gestión.
Sin reglamentar
Artículo 43.- Otros organismos. Las Comunas propician convenios para que en ellas funcionen oficinas desconcentradas del Ente Único Regulador de los Servicios Públicos, la Defensoría del Pueblo y otros organismos de control.
Sin reglamentar
Título VII
Intervención de las Comunas
Capítulo Único. Causales, plazo y alcances
Artículo 44.- Causales. La Legislatura interviene las Comunas cuando existiere causa grave, con arreglo a lo dispuesto por el artículo 82, inciso 3°, de la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
Sin reglamentar
Artículo 45.- Requisitos para ser interventor. El interventor debe reunir los requisitos previstos por el artículo 70 de la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y le comprenden los mismos impedimentos e incompatibilidades previstas para los diputados de la ciudad.
Sin reglamentar
Artículo 46.- Atribuciones y plazo. El interventor se halla investido de la totalidad de las atribuciones fijadas por esta ley para la Junta Comunal y debe rendir cuenta a la Legislatura sobre su gestión cada vez que ésta se lo requiera. La intervención sólo podrá extenderse por el lapso de noventa (90) días corridos.
Sin reglamentar
Título VIII
Disposiciones transitorias
Artículo 47.- Transición. Cronograma. El Poder Ejecutivo implementa un proceso de transición que contemple la efectiva participación de los representantes de las organizaciones vecinales.
La conformación de las Comunas y la elección de sus autoridades se ajusta a un proceso de fortalecimiento institucional que comprende:
Descentralización de los servicios actualmente desconcentrados en los Centros de Gestión y Participación, adaptación de los límites, la normativa y los padrones electorales.
Transferencia gradual de competencias centralizadas a las unidades descentralizadas, en virtud de la aplicación del Título II de la presente ley.
El proceso de transición debe completarse al 31 de diciembre de 2006. Antes del vencimiento de dicho plazo la Legislatura fija la fecha en que se realizarán las elecciones, que deben ser convocadas por el Jefe de Gobierno, y de la disolución de los Centros de Gestión y Participación, y asunción de las autoridades electas.
Sin reglamentar
Artículo 48.- Comisión de Control y Seguimiento. A efectos de realizar el seguimiento del proceso de transición, confórmase una comisión bipartita integrada por representantes vecinales agrupados según las Comunas establecidas y los diputados integrantes de la Comisión de Descentralización y Participación Ciudadana de la Legislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
Sin reglamentar
Artículo 49.- Personal. La planta de personal de las Comunas se integrará con la planta permanente de la actual Secretaría de Descentralización y Participación Ciudadana.
Si fuera necesario incrementarla, ésta se integrará prioritariamente con agentes dependientes de otras áreas centrales que ya han desconcentrado o descentralizado servicios.
Esta transferencia se realizará sin alteración, en ambos casos, de su situación de revista, antigüedad, cargo, función, categoría, nivel remunerativo alcanzado por todo concepto y demás derechos adquiridos al amparo de la legislación en vigencia al momento de la transferencia.
Sin reglamentar
Comentario:
Es importante recordar y precisar que la transferencia de personal debe ser otorgada con los recursos correspondientes, en caso de que el pago se encuentre a cargo de la Comuna. Asimismo, señalar que los Convenios de Gestión podrían precisar este régimen de traspaso y transición y las modalidades del mismo.
Artículo 50.- Información presupuestaria sobre la transición. En cada proyecto de presupuesto general de gastos y cálculo de recursos que el Poder Ejecutivo remita a la Legislatura, que contemple acciones relacionadas con la transición, deben indicarse analíticamente y con la mayor apertura disponible conforme la normativa vigente, cuáles son las partidas afectadas al proceso de descentralización Comunal, tanto en la administración central como en la descentralizada.
Sin reglamentar
Recomendación:
Debe darse amplia difusión al informe presupuestario de transición
Artículo 51.- Servicios tercerizados. Los servicios tercerizados actualmente a cargo del Poder Ejecutivo que en virtud de la presente ley deban ser transferidos a las Comunas continuarán vigentes. Se transfiere a las Comunas el control de la ejecución, certificación y priorización de los servicios.
Sin reglamentar
Artículo 52.- Coherencia en la delimitación. Todas las divisiones territoriales de la ciudad, cualquiera sea su propósito, deben ajustarse a la delimitación establecida por esta ley para las Comunas en un plazo que no supere los tres (3) años, contados a partir de la sanción de la presente ley. Ellas pueden dividir una Comuna o sumar dos (2) o más, pero no tomar fracciones de distintas Comunas para delimitar una zona.
Toda otra área o dependencia cuya adecuación a lo dispuesto en el presente artículo no puede entrar en vigor en razón de las limitaciones impuestas por la Ley N° 24.588 quedarán pendientes hasta que una reforma legislativa o los tribunales competentes habiliten su vigencia. No obstante ello, el Poder Ejecutivo convendrá con las autoridades correspondientes la adecuación de las respectivas jurisdicciones.
Sin reglamentar
CLÁUSULA TRANSITORIA PRIMERA - A los efectos de garantizar que la integración de las Juntas Comunales cumpla con lo prescripto en el artículo 36 de la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, y hasta tanto sea dictada la Ley Electoral de la Ciudad, las listas que presenten los partidos políticos para la elección de los miembros de las Juntas Comunales no podrán incluir dos personas de un mismo sexo en forma consecutiva.
Sin reglamentar
CLÁUSULA TRANSITORIA SEGUNDA - Al único efecto de la primera elección de miembros de las Juntas Comunales, y por única vez, el requisito de residencia habitual y permanente en la Comuna exigido por el inciso b) del artículo 21 se tendrá por cumplido si se cuenta con residencia habitual y permanente en cualesquiera de las Comunas inmediatamente contiguas.
Sin reglamentar
CLÁUSULA TRANSITORIA TERCERA - Tope presupuestario. Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 129 de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires, en los primeros dos ejercicios anuales contados desde la asunción de las primeras autoridades Comunales, tanto los anteproyectos de presupuestos Comunales en su conjunto, como el presupuesto total asignado a las Comunas, no pueden superar el cinco por ciento (5%) del total correspondiente al presupuesto de gastos y cálculo de recursos de la ciudad para cada uno de dichos años. Concluido el período de transición estipulado precedentemente, que no puede ser prorrogado, se está a lo que sobre el punto dispongan las leyes de presupuesto que fueran pertinentes.
Sin reglamentar
V.- Corolario
En el presente documento hemos realizado un estudio específico de la ley de Comunas nº 1777, incorporando observaciones y recomendaciones para la implementación del régimen de comunas.
Los comentarios han estado lógicamente influidos por las disposiciones contenidas en la Constitución local, la normativa dictada a partir de la misma (en especial la ley de Comunas), los convenios de Gestión que deben profundizarse, los diversos proyectos legislativos presentados, aportes doctrinarios, el trabajo del Plan Estratégico de la Ciudad y las necesidades puntuales que se advierten en la actualidad.
Este análisis se realizó, tal como surge de la metodología del trabajo, en los ejes de trabajo previamente detectados, entre los cuales se destaca la descentralización y la participación.
Fruto de ello, hemos presentado una serie de sugerencias y propuestas que puedan resultan de utilidad para la posible reglamentación de la ley de Comunas y que pueden enmarcarse en tres vías de acción: La reglamentación de la ley, el desarrollo de Convenios de Gestión que faciliten y clarifiquen las competencias en la práctica y por último el dictado de normas por parte de la legislatura para fortalecer y brindar certeza sobre las herramientas participativas y de gestión que serán de aplicación necesaria en las comunas.
En este sentido, entre las sugerencias al respecto, y más allá del texto con sugerencias de reglamentación desarrollado en este trabajo, se propuso la sanción de diversas normas, tales como:
- Ley de Consultas Populares Comunales que precise el instituto participativo y permita su uso en cuestiones tales como el ordenamiento del territorio, el impacto ambiental de grandes obras, entre otros temas relevantes para los vecinos, a fin de conocer la opinión de los vecinos.
- Marco Regulatorio para la Construcción y Mantenimiento de los Espacios Públicos en la Ciudad de Buenos Aires
- Régimen especial de Compras, Contabilidad y Contrataciones para las Comunas
- Ley de Elaboración Participativa del Presupuesto Comunal
- Normativa de Elaboración Participada de Normas
- Régimen electoral y de Partidos Políticos aplicables a las Comunas.
- Ley de vacancias, ausencias temporarias y acefalía en las Comunas
- Leyes de audiencias públicas comunales, que si bien están mencionadas en la Constitución y en la ley 6, debe precisar con mayor detalle el mecanismo para el caso de las comunas.
- Ley de Iniciativa popular comunal (que al igual que las consultas populares y las audiencias públicas están previstas para las Comunas pero debe ser precisado y desarrollado el andamiaje mediante el cual se podrán llevar a cabo las instancias participativas de un modo adecuado).
Asimismo, se señaló la necesidad de implementar diversas acciones que posibiliten la transición, entre ellas:
- Campañas de difusión para brindar mayor información a la comunidad respecto de las comunas.
- Cronograma de descentralización con suficiente precisión y detalle.
- Dar amplia difusión al informe presupuestario de transición (art. 50)
- Elaboración de reglamentos modelo para Junta y Consejos Consultivos
- Inicio del análisis de aspectos a incluir en Convenios de Gestión a firmar con las comunas.
El presente documento apunta entonces a ser una herramienta útil que permita analizar cada uno de los aspectos que pueden incidir en una mejor implementación de las comunas, para su consideración por parte de los decisores políticos. Como tal, está abierto a debate y consenso para su desarrollo y aplicación.
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http://www.fundacionciudad.org.ar/
http://www.buenosaires2010.org.ar/
Anexo II: Extracto de normativa relacionada con la ley de Comunas
I.- Artículos de la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires
1) Artículos específicos del Régimen de Comunas
Artículo 127º.- Las Comunas son unidades de gestión política y administrativa con competencia territorial. Una ley sancionada con mayoría de dos tercios del total de la Legislatura establece su organización y competencia, preservando la unidad política y presupuestaria y el interés general de la Ciudad y su gobierno. Esa ley establece unidades territoriales descentralizadas, cuya delimitación debe garantizar el equilibrio demográfico y considerar aspectos urbanísticos, económicos, sociales y culturales.
Artículo 128º - Las Comunas ejercen funciones de planificación, ejecución y control, en forma exclusiva o concurrente con el Gobierno de la Ciudad, respecto de las materias de su competencia. Ninguna decisión u obra local puede contradecir el interés general de la Ciudad.
Son de su competencia exclusiva:
1.El mantenimiento de las vías secundarias y de los espacios verdes de conformidad a la ley de presupuesto.
2.La elaboración de su programa de acción y anteproyecto de presupuesto anual, así como su ejecución. En ningún caso las Comunas pueden crear impuestos, tasas o contribuciones, ni endeudarse financieramente.
3.La iniciativa legislativa y la presentación de proyectos de decretos al Poder Ejecutivo.
4.La administración de su patrimonio, de conformidad con la presente Constitución y las leyes.
Ejercen en forma concurrente las siguientes competencias:
1.La fiscalización y el control del cumplimiento de normas sobre usos de los espacios públicos y suelo que les asigne la ley.
2.La decisión y ejecución de obras públicas, proyectos y planes de impacto local, la prestación de servicios públicos y el ejercicio del poder de policía en el ámbito de la Comuna y que por ley se determine.
3.La evaluación de demandas y necesidades sociales, la participación en la formulación o ejecución de programas.
4.La participación en la planificación y el control de los servicios.
5.La gestión de actividades en materia de políticas sociales y proyectos comunitarios que pueda desarrollar con su propio presupuesto, complementarias de las que correspondan al Gobierno de la Ciudad.
6.La implementación de un adecuado método de resolución de conflictos mediante el sistema de mediación, con participación de equipos multidisciplinarios.
Artículo 129º.- La ley de presupuesto establece las partidas que se asignan a cada Comuna.
Debe ser un monto apropiado para el cumplimiento de sus fines y guardar relación con las competencias que se le asignen. La ley establecerá los criterios de asignación en función de indicadores objetivos de reparto, basados en pautas funcionales y de equidad, en el marco de principios de redistribución y compensación de diferencias estructurales.
Artículo 130º.- Cada Comuna tiene un órgano de gobierno colegiado denominado Junta Comunal compuesto por siete miembros, elegidos en forma directa con arreglo al régimen de representación proporcional, formando cada Comuna a esos fines un distrito único. La Junta Comunal es presidida y legalmente representada por el primer integrante de la lista que obtenga mayor número de votos en la Comuna.
Las listas deben adecuarse a lo que determine la ley electoral y de partidos políticos.
Artículo 131º.- Cada Comuna debe crear un organismo consultivo y honorario de deliberación, asesoramiento, canalización de demandas, elaboración de propuestas, definición de prioridades presupuestarias y de obras públicas y seguimiento de la gestión. Está integrado por representantes de entidades vecinales no gubernamentales, redes y otras formas de organización. Su integración, funcionamiento y relación con las Juntas Comunales son reglamentados por una ley.
2) Otras Disposiciones relacionadas con el régimen de Comunas
Juventud: ARTÍCULO 40.- La Ciudad garantiza a la juventud la igualdad real de oportunidades y el goce de sus derechos a través de acciones positivas que faciliten su integral inserción política y social y aseguren, mediante procedimientos directos y eficaces, su participación en las decisiones que afecten al conjunto social o a su sector.
Promueve su acceso al empleo, vivienda, créditos y sistema de cobertura social.
Crea en el ámbito del Poder Ejecutivo y en las Comunas, áreas de gestión de políticas juveniles y asegura la integración de los jóvenes.
Promueve la creación y facilita el funcionamiento del Consejo de la Juventud, de carácter consultivo, honorario, plural e independiente de los poderes públicos.
Presupuesto: ARTÍCULO 53.- El ejercicio financiero del sector público se extenderá desde el 1deg. de enero hasta el 31 de diciembre de cada año.
El proyecto de ley de presupuesto debe ser presentado ante el Poder Legislativo por el Poder Ejecutivo, antes del 30 de setiembre del año anterior al de su vigencia.
Si al inicio del ejercicio financiero no se encontrare aprobado el presupuesto, regirá hasta su aprobación el que estuvo en vigencia el año anterior.
El presupuesto debe contener todos los gastos que demanden el desenvolvimiento de los órganos del gobierno central, de los entes descentralizados y comunas, el servicio de la deuda pública, las inversiones patrimoniales y los recursos para cubrir tales erogaciones.
La ley de presupuesto no puede contener disposiciones de carácter permanente, ni reformar o derogar leyes vigentes, ni crear, modificar o suprimir tributos u otros recursos.
Toda otra ley que disponga o autorice gastos, debe crear o prever el recurso correspondiente.
Los poderes públicos sólo pueden contraer obligaciones y realizar gastos de acuerdo con la ley de presupuesto y las específicas que a tal efecto se dicten.
Toda operación de crédito público, interno o externo es autorizada por ley con determinación concreta de su objetivo.
Todos los actos que impliquen administración de recursos son públicos y se difunden sin restricción. No hay gastos reservados, secretos o análogos, cualquiera sea su denominación.
Audiencias Públicas ARTÍCULO 63.- La Legislatura, el Poder Ejecutivo o las Comunas pueden convocar a audiencia pública para debatir asuntos de interés general de la ciudad o zonal, la que debe realizarse con la presencia inexcusable de los funcionarios competentes. La convocatoria es obligatoria cuando la iniciativa cuente con la firma del medio por ciento del electorado de la Ciudad o zona en cuestión. También es obligatoria antes del tratamiento legislativo de proyectos de normas de edificación, planeamiento urbano, emplazamientos industriales o comerciales, o ante modificaciones de uso o dominio de bienes públicos.
Consulta Popular ARTÍCULO 66.- La Legislatura, el Gobernador o la autoridad de la Comuna pueden convocar, dentro de sus ámbitos territoriales, a consulta popular no vinculante sobre decisiones de sus respectivas competencias. El sufragio no será obligatorio.
Quedan excluidas las materias que no pueden ser objeto de referendum, excepto la tributaria.
Iniciativa Popular ARTÍCULO 67.- El electorado tiene derecho a requerir la revocación del mandato de los funcionarios electivos fundándose en causas atinentes a su desempeño, impulsando una iniciativa con la firma del veinte por ciento de los inscriptos en el padrón electoral de la Ciudad o de la Comuna correspondiente.
El pedido de revocatoria no es admisible para quienes no hayan cumplido un año de mandato, ni para aquellos a los que restaren menos de seis meses para la expiración del mismo.
El Tribunal Superior debe comprobar los extremos señalados y convocar a referendum de revocación dentro de los noventa días de presentada la petición. Es de participación obligatoria y tiene efecto vinculante si los votos favorables a la revocación superan el cincuenta por ciento de los inscriptos.
Normativa Comunal ARTÍCULO 80.- La Legislatura de la Ciudad:
2. Legisla en materia:
a) Administrativa, fiscal, tributaria, de empleo y ética públicos, de bienes públicos, comunal y de descentralización política y administrativa.
3. Reglamenta el funcionamiento de las Comunas, de los consejos comunitarios y la participación vecinal, en todos sus ámbitos y niveles.
Intervención ARTÍCULO 82.- Con la mayoría de los dos tercios del total de sus miembros:
3. Sanciona la ley prevista en el artículo 127 de esta Constitución. Interviene las Comunas cuando existiere causa grave; el plazo de intervención no puede superar en ningún caso los noventa días.
Iniciativa Legislativa de las Comunas: ARTÍCULO 85.- Las leyes tienen origen en la Legislatura a iniciativa de alguno de sus miembros, en el Poder Ejecutivo, en el Defensor del Pueblo, en las Comunas o por iniciativa popular en los casos y formas que lo establece esta Constitución.
Coordinación con el Gobierno Central: ARTÍCULO 104.- Atribuciones y facultades del Jefe de Gobierno:
15. Coordina las distintas áreas del Gobierno Central con las Comunas.
Auxilio de la Fuerza Pública: ARTÍCULO 105.- Son deberes del Jefe de Gobierno: 5. Ordenar el auxilio de la fuerza pública a los tribunales, a la Legislatura, y a las Comunas cuando lo soliciten.
Resolución de Conflictos: Cláusula Transitoria Decimosegunda:
5. La Legislatura creará los Tribunales de Vecindad en cada Comuna, que estarán integrados por tres jueces, no pudiendo ser todos del mismo sexo. Sin perjuicio de la competencia que la ley determine, deberá entender en materias de vecindad, medianería, propiedad horizontal, locaciones, cuestiones civiles y comerciales hasta el monto que la ley establezca, prevención en materia de violencia familiar y protección de personas.
El funcionamiento de estos Tribunales queda sujeto al acuerdo que el Jefe de Gobierno celebrará con el Gobierno Nacional, con el objeto de transferir las competencias y partidas presupuestarias que correspondan.
II.- Decreto 1958-GCBA-98
CENTROS DE GESTION Y PARTICIPACION. PROGRAMACION DE LA EJECUCION LOCAL DE POLITICAS ESPECIFICAS Y SECTORIALES. APRUEBASE ESTRUCTURA ORGANIZATIVA. DELEGADOS COMUNALES. REGISTRO DE ENTIDADES Y ASOCIACIONES SIN FINES DE LUCRO. DIRECCION GENERAL DE RELACIONES CON LA COMUNIDAD. REGISTRO Y ARCHIVO. CONSEJO CONSULTIVO HONORARIO. PARTICIPACION DE PARTIDOS POLITICOS. CONSULTA PUBLICA DE CONTRATOS Y LICITACIONES. ESPECIFICACION DE EROGACIONES. "VENTANILLA UNICA" PODER DE POLICIA. UNIDAD POLIVALENTE. TRANSFERENCIA DE PERSONAL. NORMAS PROCEDIMENTALES. CREDITOS PRESUPUESTARIOS. REDISTRIBUCION
Buenos Aires, 24 de septiembre de 1998.
Visto, los Decretos Nros. 13-GCBA-96 (B.O. N° 4), 213-GCBA-96 (B.O. N° 39) y 483-GCBA (B.O.N° 86), la Resolución N° 1-VJGCBA-96 (B.O. N° 63), la Resolución N° 2-SSD-97 (B.O. N° 142); y
CONSIDERANDO:
Que por las normas reglamentarias citadas se crearon el Programa de Descentralización Administrativa, la Subsecretaría de Descentralización, el Consejo para la Descentralización y Modernización de la Ciudad de Buenos Aires y los Centros de Gestión y Participación;
Que es necesario adoptar mecanismos que permitan un mayor y mejor control de la gestión gubernamental así como el seguimiento de la prestación de los servicios públicos;
Que por otra parte es oportuno definir las responsabilidades de los Delegados Comunales con respecto a la gestión de los Centros de Gestión y Participación y ratificar las competencias de los Directores Generales de los mismos;
Que es menester reasignar recursos existentes de manera tal de evitar superposiciones innecesarias y la dispersión del gasto público;
Que para lograr los objetivos previstos es oportuno realizar una prueba piloto, sobre la base de tres Centros de Gestión y Participación en zonas bien diferenciadas;
Que en tal sentido corresponde aprobar normas de procedimiento y operativas que distribuyan competencias, asignen recursos y determinen autoridades de aplicación para la ejecución del presente decreto;
Que es pertinente dotar a las Direcciones Generales de los Centros de Gestión y Participación del apoyo técnico que permita coordinar los nuevos servicios de gestión desconcentrada;
Que la cláusula transitoria decimoséptima de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires señala como deber del Poder Ejecutivo diseñar un régimen jurídico que contenga medidas que faciliten la participación social y comunitaria en el proceso de descentralización, en el período de transición existente hasta la constitución de la Comunas;
Por ello y en uso de las facultades conferidas por los Arts. 102 y 104, incisos 9) y 15) y por la cláusula transitoria decimoséptima de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires;
EL JEFE DE GOBIERNO DE LA
CIUDAD DE BUENOS AIRES
DECRETA:
Artículo 1° — Los Centros de Gestión y Participación tendrán a su cargo, mediante la identificación de problemas y acciones prioritarias, la programación de la ejecución local de sus políticas específicas y de las sectoriales, conforme a los lineamientos generales de la autoridad competente.
Art. 2° — A los fines del cumplimiento de lo dispuesto en el Art. 1°, los Centros de Gestión y Participación prestarán los servicios detallados en el ANEXO I, el que a todos sus efectos forma parte integrante de la presente norma.
Art. 3° — Apruébase la estructura organizativa, conforme al ANEXO II y establécense la responsabilidad primaria y esquema de acciones de los Centros de Gestión y Participación Nros. 3, 7 y 13 dependientes de la Subsecretaría de Descentralización, área Vice Jefatura de Gobierno, conforme al ANEXO III.
Los ANEXOS II y III a todos sus efectos forman parte integrante del presente decreto.
Art. 4° — Apruébanse las acciones del Cuerpo de Delegados Comunales, las que, se detallan en el ANEXO IV, el que forma parte integrante del presente decreto.
Art. 5° — Los Centros de Gestión y Participación llevarán un Registro de Entidades y Asociaciones de su ámbito territorial en el que podrán inscribirse todas aquellas asociaciones y entidades sin fines de lucro cuyos objetivos y actividades estén vinculados con los intereses generales o con los específicos de determinados sectores de la población. Asimismo, la Dirección General Relaciones con la Comunidad tendrá a su cargo el archivo general de estos registros.
Art. 6° — En cada Centro de Gestión y Participación las instituciones inscriptas en el Registro de Entidades y Asociaciones mencionado en el artículo precedente, constituirán un Consejo Consultivo Honorario cuyas funciones serán la presentación de iniciativas y propuestas, información y seguimiento de las prestaciones públicas.
Art. 7° — En el Consejo Consultivo Honorario participarán representantes de cada Partido Político, con representación en la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires, respetándose la proporción en que están representados en la misma. La Secretaría de Gobierno invitará a las autoridades de los distintos Partidos Políticos a designar sus representantes.
Art. 8° — La Subsecretaría de Descentralización elaborará índices de gestión que permitan la evaluación de la calidad de las obras, infraestructuras y servicios. Asimismo, los Centros de Gestión y Participación pondrán a disposición de la consulta pública toda información referida a contratos y licitaciones y toda otra relativa al interés general.
Art. 9° — En la elaboración, programación y ejecución del presupuesto, las jurisdicciones especificarán el área territorial a donde se asignarán las erogaciones.
Art.10 — Los Centros de Gestión y Participación instrumentarán un sistema de "Ventanilla Unica" de atención al público, el que será desarrollado por la Subsecretaría de Descentralización juntamente con las áreas pertinentes del Gobierno.
Art. 11 — En cada Centro de Gestión y Participación funcionará una unidad polivalente encargada de ejercer el poder de policía local.
Art. 12 — Las áreas centrales transferirán el personal que resulte necesario para el cumplimiento de este Decreto, sin pérdida de los beneficios que tuviesen al momento de ser transferidos.
Art. 13 — La Subsecretaría de Descentralización, en consulta con las áreas competentes, dictará las normas de procedimiento para el efectivo cumplimiento de la gestión desconcentrada de los servicios previstos en el ANEXO III.
Art. 14 —La Secretaría de Hacienda y Finanzas efectuará, a propuesta de la Subsecretaría de Descentralización, la redistribución de los créditos presupuestarios correspondientes, conforme a lo dispuesto en la presente norma.
Art. 15 — El presente decreto será refrendado por todos los señores Secretarios que conforman el Poder Ejecutivo.
Art. 16 — Dése al Registro, publíquese en el Boletín Oficial de la Ciudad de Buenos Aires, y para su conocimiento y demás efectos remítase a todas las áreas integrantes del Poder Ejecutivo de la Ciudad de Buenos Aires. Cumplido, archívese.
DE LA RUA
Enrique Mathov
Eduardo Alfredo Delle Ville
Nicolás Gallo
Héctor Lombardo
María Cecilia Felgueras
Mario A. Giannoni
Enrique García Espil
Darío Eduardo Lopérfido
Rafael Y. Kohanoff
III.- Normativa complementaria a tener en cuenta
1996:
* El Decreto 13/1996, del 6/8/1996, crea el Programa de descentralización participativa, con expresa referencia a la Cláusula Transitoria 17ª. Además, el Decreto 213/1996, del 18/9/1996, crea la Subsecretaría de Descentralización dependiente de la Vice Jefatura de Gobierno. A su vez, la Resolución 1/1996, del 24/10/1996 (Vice Jefe de Gobierno), crea el Consejo de Descentralización y Modernización, en el mismo marco transitorio.-
* El Decreto 483/1996, del 4/11/1996, da rango de Dirección General a los Centros de Gestión y Participación (CGP), dependientes de la Subsecretaría de Descentralización. La Resolución 2/1997 (13/2/1997), de esta Subsecretaría, delega funciones administrativas y de carácter operativo en los directores de los CGP, varias de las cuales tienen directa relación con las competencias previstas en el Art. 128 CCABA.-
1997:
* La Resolución 4/1997 (1/4/1997) del Vice Jefe de Gobierno, modifica la estructura de zonas de los CGP, organizados a partir de los Consejos Vecinales que se crearan por el Art. 39 de la Ley 19.987. En la misma línea, la Resolución 5/1997 (7/4/1997) de la Subsecretaría de Descentralización nombra Directores de CGP.-
* El Decreto 666/1997 (29/5/1997) creó el Programa de Mediación Comunitaria; se integra con el Decreto 1345/1998 (16/7/1998) y la Resolución Conjunta 182/2001 (SSD y Secretaría de Justicia y Seguridad) que instrumenta el Programa.-
1998:
* El Decreto 1958/1998, del 24/9/1998, refrendado por todo el gabinete, es de particular importancia, pues determina las funciones y estructura de tres CGP (los Nº 3, 7 y 13), crea Cuerpos de Delegados Comunales y organiza el poder de policía local. Es de señalar que el Decreto 2237/99, del 23/11/1999, extendió a todos los demás CGP la aplicación del Decreto 1958/1998, y aprobó su estructura, misión y funciones.-
* Ese mismo Decreto 1958/1998 crea también un Consejo Consultivo Honorario, en total consonancia con lo dispuesto por el Art. 131 CCABA.-
* También en el contexto de ese decreto, la Resolución SSD 31/98 fijó normas para incorporar nuevos servicios en los CGP.-
* Varias otras decisiones se vinculan con la prestación de servicios en los CGP y el ejercicio del poder de policía en su ámbito.-
* La Resolución 10/1998 (SSD y SS de Promoción y Desarrollo Comunitario) que coordina las prestaciones de los servicios sociales zonales (Dec. 7975/85), igual que la Resolución 158/2001 (SSD y Sec. Promoción Social).-
1999:
* La Resolución 1/1999 (29/1/1999), conjunta de Subsecretaría de Descentralización y Subsecretaría General, prevé el sistema de ventanilla única y nuevos servicios descentralizados en los CGP.-
* La Disposición SSD/DGVH 1/1999 organiza la gestión desconcentrada en materia de código de habilitaciones, en forma experimental.-
* La Resolución 92/1999 (SSD y SSG) crea unidades de trabajo de mantenimiento urbano menor.-
* Cubriendo otro aspecto comunitario, la Resolución 180/1999, de la Subsecretaría de Transporte y Tránsito, autorizó el cierre de determinadas calles para permitir la creación de espacios de recreación y esparcimiento en cada CGP.-
2000:
* La Resolución 1/2000 (SSD y Subsecretaría de Mantenimiento Urbano) regula el procedimiento para el mantenimiento de la vía pública a través de los CGP.-
* Por Resolución 1/2000 (conjunta de SSD, la Coordinación del Plan Estratégico y la Subsecretaría Legal y Técnica), se prevé un plan de trabajo conjunto en distintos ámbitos, que incluye los CGP.-
* Decreto N° 223/00. El Art. 1 establece que la inscripción en el Registro de Electores Extranjeros se realizará en los CGPS, integrando los servicios que prestan los mismos según Art. 2 y Anexo I del Dto. 1958-98.
* Decreto 1015/2000, del 7/7/2000, prevé el ejercicio del poder de policía local por unidades polivalentes, en materias de competencia de las Direcciones Generales de Verificaciones y Habilitaciones, de Control de Calidad Ambiental y de Fiscalización de Obras y Catastro.-
2001:
* La Resolución 1/2001 (SSD y Subsecretaría de Trabajo y Empleo) instrumenta oficinas de intermediación laboral en los CGP.-
* La Resolución 27/2001 (SSD y Secretaría de Justicia y Seguridad) organiza la gestión desconcentrada del Plan Prevención del Delito.-
* La Resolución 59/2001 (SSD y Secretaría de Medio Ambiente y Espacio Público) prevé la gestión desconcentrada de los guardianes de espacios verdes en los CGP y efectúa nombramientos.-
* En el Plan de Regionalización (Resolución 3/2001, conjunta de SSD, Secretaría de Desarrollo Económico y Secretaría de Justicia y Seguridad) se prevén centros de orientación al consumidor y de mediación de conflictos en los CGP.-
2002:
* El Decreto 168/2002, del 13/2/2002, aprueba un convenio entre el Gobierno y el Ente Único Regulador de los Servicios Públicos, que prevé unidades de atención al público en los CGP.-
* Decreto 179/2002 (20/2/2002) crea "Descentralización y Participación Ciudadana", organismo fuera de nivel al que transfiere los Centros de Gestión y Participación[82].-
* Res. 6857-DGR-02 establece que las solicitudes de exención de jubilados y/o pensionados -en función del Código Fiscal TO 2002 - serán interpuestas en los CGPS, integrando los servicios que se brindan según según Art. 2 y Anexo I del Dto. 1958-98
* Convenio 21-02 aprueba cooperación con la FLACSO que capacitará a los equipos de Coord. de los CGPS del Plan Presupuesto Participativo en aspectos metodológicos para el desarrollo de los Foros Barriales, complementando Dto. 1958-98
* Decreto N° 168/ 02 Dto. 168-02 aprueba texto de convenio marco para la Instalación de Unidades de Atención del EURSP en los CGPS, complementando la Atención a los Vecinos prevista en Anexo I del Dto. 1958-98
2003:
* Arts.1y3 de Res.1959-SS-SDYPC-03 facultan a los CGPS a implementar estrategias de prevención del VIH/SIDA, integrando los servicios que se brindan según Art. 2 y Anexo I del Dto. 1958-98
* Decreto 2353-03 implementa oficinas de Asesoramiento Jurídico Gratuito de la Procuración General en los CGPS, integrando los servicios que se brindan según Art. 2 y Anexo I del Dto. 1958-98
* Resolución 381-SDS-SDYPC-03 establece la articulación conjunta de tareas entre los CGPS y la DG de la Mujer, Área de Servicios Desconcentrados, integrando los servicios brindados según Art. 2 y Anexo I del Dto. 1958-98
* Convenio N° 40/ GCABA/ 03 acuerda la Colaboración con el Programa Nacional Manos a la Obra, dando participación a los Centros de Gestión y Participación y Consejos Consultivos, complementando las acciones de dichos organismos reguladas por Dto. 1958-98.
* Convenio N° 52/ GCABA/ 03 organiza un servicio de Consultorio y Patrocinio Jurídico Gratuito en los CGPS, a cargo de la Facultad de Derecho, complementando los servicios que se brindan según Art. 2 y Anexo I del Dto. 1958-98
* Art. 82 y Anexo II/12 del Dto. 2696-03 establece que la DG de Gestión Local supervisa con los CGPS, la calidad de los servicios públicos desconcentrados y descentralizados, complementando Dto.1958-98
2004:
* Decreto N° 2047/ 04 Anexo Art. 4 inc. 12) establece que entre las facultades de la Comisión de Carnaval, la de solicitar la intervención de los CGPS para la resolución de conflictos que puedan surgir, complementando Dto. 1958-98
2005:
* Resolución 1-SDYPC-SSTYJ-05. Reglamenta el Servicio del Registro Civil en los CGPs 1 a 16, servicio aprobado por Art. 2 y Anexo I del Dto. 1958-98.
* Resolución 3-SDYPC-SSTYJ-05 Reglamenta el Servicio de Procedimientos y Administración de Infracciones en los CGP, reglamentando los servicios que se brindan según Art. 2 y Anexo I del Dec. 1958.
* Disposición 1-DGGL-DGAI-05 establece la metodología de implementación y desarrollo del Servicio de Procesamiento de Infracciones a implementarse a través de los CGPS, integrando los que se brindan según Art. 2 y Anexo I del Dto. 1958-98.
* Resolución N° 1/ GCABA/ SSEGU/ 05. El Art. 3 establece que los CGPS serán organismos receptores de las denuncias del Registro de Denuncias, integrando los servicios que se brindan según Art. 2 y Anexo I del Dto. 1958-98
* Anexo Res.1253-SSSS-05 establece la obligatoriedad del acceso al DNI a niños, niñas y adolescentes, enumerando los CGPS en donde se les dará orientación para su gestión, integrando los servicios que se brindan según Art. 2 y Anexo I del Dto. 1958-98
* Art. 3 e) de la Res. 744-SIP-05 dispone que los representantes de los CGPS son participantes del Foro Participativo Permanente del CAPU, complementando el Dto. 1958-98
* Decreto 390-05 crea una Comisión Vecinal para el Mejoramiento de la Higiene Urbana en cada CGP y su reglamento, complementando Dto. 1958-98
2006:
* Res. 114-MG-06 crea Gabinete Administrativo en cada CGPC.
* Decreto N° 350/ 06 Anexo I/12 A modifica la Estructura Orgánica de los CGPS establecida por Art. 3 y Anexo III del Dto. 1958-98, en el marco de la Ley de Ministerios.
* Decreto N° 816/ 06. Se transfieren a los CGPCs las responsabilidades primarias de los CGPs, aprobadas por Dec. 1958-98.
[1] Documento elaborado por los Dres. Andrés M. Nápoli y Juan Martín Vezzulla para el Consejo del Plan Estratégico de la Ciudad de Buenos Aires.
[2] Ley N° 1.777. Sanción: 1º/09/2005. Promulgación: Decreto Nº 1.518 del 04/10/2005. Publicación: BOCBA N° 2292 del 07/10/2005. Parcialmente modificada por leyes Ley Nº 2.094 (BOCBA Nº 2558 del 03/11/2006) y Ley Nº 2248 (BOCBA 2609 del 22/01/2007).
[3] Sabsay, Daniel y Pizzolo Calogero (H), “Directrices de la Constitución del a Ciudad de Buenos Aires en materia de Comunas”, en “Creación de Comunas en la Ciudad de Buenos Aires. Informes de la Comisión Consultiva”, Programa de Descentralización y Modernización de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Buenos Aires, Noviembre de 1999.
[4] Esta directriz constitucional significa un “techo ideológico” que la acción del Legislador ordinario de la Ciudad no puede ignorar ni superar, sin viciar sus actos de inconstitucionalidad (Sabsay y Pizzolo; op Cit)
[5] Se incluye en el anexo normativo al final del presente trabajo la transcripción de las disposiciones constitucionales referidas a las comunas.
[6] Al respecto, ver facultades exclusivas y concurrentes de acuerdo a la Constitución y la Ley 1777 de Comunas en este mismo documento.
[7] La negrita y los subrayados a lo largo del trabajo nos pertenecen.
[8] Si bien la cláusula transitoria decimoséptima de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires se refiere a la primera elección de los miembros de las Juntas Comunales y no a la sanción de la ley sobre comunas, ha sido unánimemente considerado que resulta indudable que la elección prevista en la cláusula transitoria no puede llevarse a cabo sin el dictado de una ley que, previamente, organice las comunas y delimite sus competencias (conf. Art. 127 de la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires). Al respecto ver consideraciones insertas en las sentencias de primera y segunda instancia en el caso “Comunas” (Autos “García Elorrio, Javier María c/GCABA y otros s/Amparo (Art. 14 CCABA)”, Exp 3586/2001) disponibles en http://www.buenosaires2010.org.ar/.
[9] “Descentralización y Plan Estratégico en la Ciudad de Buenos Aires”, disponible en http://www.buenosaires2010/.org.ar
[10] Ver acápite siguiente con su detalle
[11] Incluye un capítulo entero para tratar las audiencias públicas temáticas en Comunas y las de requisitoria ciudadana
[12] En particular, en tanto crea por lo menos una Defensoría Zonal en cada Comuna
[13] Los autos principales se caratularon “García Elorrio, Javier María c/GCBA y otros s/ Amparo (Art. 14 CCABA) (Exp. 3586/2001)”, a los cuales se acumularon “March Zambrana, Carlos c/GCBA s/ Amparo (Exp. 3636/2001)” y “Acevedo, José Luis c/GCBA s/ Amparo (Art. 14 CCABA) Exp. 5396/2001”.
[14] Documento “Reafirmando el Rumbo Estratégico. Prioridades y Avances”. Consejo de Planeamiento Estratégico de la Ciudad de Buenos Aires, Asamblea General, Octubre, 2006.-
[15] A título ilustrativo, cabe mencionar que actualmente existe en el CEDOM (http://www.cedom.gov.ar/ ) constancia de 86 proyectos de ley relacionados con las Comunas.
[16] La Ley Orgánica de Comunas, sancionada por la Legislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires el 1º de septiembre de 2005 fue promulgada mediante Decreto Nº 1.518 del 04/10/2005 y publicada en el BOCBA N° 2292 del 07/10/2005.
[17] Sabsay y Cologero Pizzolo, op. Cit.
[18] “Comisión Consultiva Proyecto de Creación de Comunas en la Ciudad de Buenos Aires”, Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, Programa de Descentralización y Modernización.
[19] http://www.comunas.buenosaires.gov.ar/
[20] “Las comunas en la Ciudad de Buenos Aires” Por Facundo Villagra, Julián Santiago y Mariano Covarrubias Jurado (Publicado el: 13/12/2006; elDial - DCA6E). Los autores asimismo mencionan que “
[21].“Las comunas en la Ciudad de Buenos Aires” Por Facundo Villagra, Julián Santiago y Mariano Covarrubias Jurado (Publicado el: 13/12/2006; elDial - DCA6E).
[22] Teoría de la Elección Pública: Gordon Tullock y James Buchanan: “The Calculus of consent”, University of Michigan Press. 1969 y otros.
[23] “A pure theory of local expenditures”, Ch. M. Tiebout, Journal of Political Economy, Oct 1956.
[24] “Fiscal federalism”, Oates, Wallace (1972), Trad. Federalismo fiscal. Instituto de Estudios de Administración Local (Madrid), 1977.
[25] “Comisión Consultiva Proyecto de Creación de Comunas en la Ciudad de Buenos Aires”, Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, Programa de Descentralización y Modernización.
[26] Sabsay – Pizzolo, op. Cit.
[27] Sabsay – Pizzolo, op. Cit.
[28] “Ley Orgánica de las Comunas comentada” Roy Cortina , Verónica Gómez, y Aldo Gallotti http://www.comunas.buenosaires.gov.ar/ley_comunas.php
[29] “Las comunas en la Ciudad de Buenos Aires” Por Facundo Villagra, Julián Santiago y Mariano Covarrubias Jurado (Publicado el: 13/12/2006; elDial - DCA6E)
[30] Sabsay – Pizzolo, op. Cit.
[31] “Comisión Consultiva Proyecto de Creación de Comunas en la Ciudad de Buenos Aires”, Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, Programa de Descentralización y Modernización.
[32] FRIAS, Pedro J. “El proceso federal argentino II”. Córdoba. 1998. Pág. 63.
[33] Seguimos en esto el Informe Obtenido de la Legislatura Porteña producido por RICARDO RICO ALCAZAR -y que obra como Anexo en “Las comunas en la Ciudad de Buenos Aires” Por Facundo Villagra, Julián Santiago y Mariano Covarrubias Jurado (Publicado el: 13/12/2006; elDial - DCA6E-)
[34] Bielsa, Rafael: “Derecho Constitucional”, Roque Depalma Editor, Buenos Aires, 1959, pág. 176.
[35] Cortina, Gómez y Galotti; Op. Cit.
[36] Cabe recordar, de acuerdo a la ley, que las facultades exclusivas de las comunas son:
• La planificación, ejecución y control de los trabajos de mantenimiento urbano de las vías secundarias y otras de menor jerarquía, según normativa vigente.
• La planificación, ejecución y control de los trabajos de mantenimiento de los espacios verdes, de conformidad con la Ley de Presupuesto.
• La elaboración participativa de su programa de acción y anteproyecto de presupuesto anual, su ejecución y la administración de su patrimonio.
• La iniciativa legislativa y la presentación de proyectos de decretos al Poder Ejecutivo.
• En general, llevar adelante toda acción que contribuya al mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes y al desarrollo local, en tanto no implique menoscabo de la ciudad en su conjunto y/o de las demás jurisdicciones Comunales.
[37] Cortina, Gómez y Galotti: op. Cit.
[38] A su vez, tienen a su cargo en forma concurrente con el Poder Ejecutivo:
• La participación en la planificación, prestación y control de los servicios.
• La decisión, contratación y ejecución de obras públicas, proyectos y planes de impacto Comunal, así como la implementación de programas locales de rehabilitación y desarrollo urbano.
• La fiscalización y el ejercicio del poder de policía, de las normas sobre usos de los espacios públicos, suelo y las materias que resulten de los convenios que se celebren a tal efecto, a través de órganos con dependencia administrativa y sede en la Comuna.
• La evaluación de demandas y necesidades sociales en su ámbito territorial.
• La participación en la formulación y ejecución de programas de desarrollo y promoción de derechos que, desarrollados por el Poder Ejecutivo, tengan incidencia en su ámbito territorial.
• La gestión de actividades en materia de políticas sociales y proyectos comunitarios que pueda desarrollar con su propio presupuesto, complementarias de las que correspondan al Gobierno de la Ciudad.
• La implementación de un adecuado método de resolución de conflictos mediante el sistema de mediación comunitaria, con participación de equipos multidisciplinarios.
• El desarrollo de acciones de promoción, asistencia y asesoramiento a entidades vecinales no gubernamentales, sociedades de fomento, asociaciones cooperadoras, de consumidores y usuarios, clubes barriales y otras asociaciones civiles sin fines de lucro que actúen en el ámbito de la Comuna.
[39] http://www.descentralizacion.com.ar/
[40] “La traducción institucional del empoderamiento en los mecanismos de participación ciudadana ambiental” Ivan Lanegra Quispe, disponible en la biblioteca de la Fundación Ambiente y Recursos Naturales.
[41] Asenjo, Rafael; “Consideraciones sobre participación ciudadana”, en “Memorias del Seminario Nacional de Derecho Ambiental”, CEPA /Fundación Friedrich Ebert, Editores Eduardo Astorga J./Gonzalo Cubillos.
[42] Araya Dujisin, Rodrigo; “Ecología de la Información”, Caracas, Nueva Sociedad, 2001.
[43] Lanegra Quispe; Op. Cit.
[44] Nicod Chantal; “Proceso de Concertación público-privado: Una oportunidad para el desarrollo económico local (Estudios de casos en Bolivia, Chile y Perú)”, Santiago de Chile, ILPES-CEPAL, 1999.
[45] Ryan, Daniel; “Ciudadanía y Control de Gobierno en la Cuenca Matanza Riachuelo”, Center for Latin American Social Policy, University of Texas at Austin, Septiembre 2004.,
[46] Schedler, Andreas; “Conceptualizing Accountability”, en Andreas Schedler, Larry Diamond and Marc Plattner, eds, “The Self Restraining State: Power and Accountability in New Democracies”, Boulder, Lynne Rienner Publishers, 1999.
[47] O´Donnel, Guillermo, 1999. “Horizontal Accountability in New Democracies”. In Andreas Schedler, Larry Diamond and Marc Plattner, eds., “The Self Restraining State: Power and Accountability in New Democracies”. Boulder; Lynne Rienner Publishers.
[48] Peruzzotti, Enrique y Smulovitz, Catalina, eds. 2002. “Controlando la Política. Ciudadanos y Medios en las Nuevas Democracias”. Buenos Aires; Editorial Temas.
[49] Ryan, op cit.
[50] “La Participación Vecinal y la Gestión del Medio Ambiente” por Daniel Alberto Sabsay y Pedro Tarak, Fundación Ambiente y Recursos Naturales, Manual Nº 3 - 1997 (http://www.farn.org.ar/docs/p02/publicaciones2.html)
[51] “La Participación Vecinal y la Gestión del Medio Ambiente”, op. cit
[52] “La Participación Vecinal y la Gestión del Medio Ambiente”, op. cit.
[53] “La Participación Vecinal y la Gestión del Medio Ambiente”, op. cit.
[54] “Democracia participativa, ambiente y sustentabilidad”, Daniel Ryan, En "Ecología de la Información: escenarios y actores para la participación en asuntos ambientales"; FLACSO/Chile - Nueva Sociedad; 2001
[55] Módulo de Participación Ciudadana de FARN (Fundación Ambiente y Recursos Naturales) http://www.farn.org.ar/docs/pp/
[56] Op. Cit. (Cita 56)
[57] Cortina, Gómez y Galotti; Op. Cit.
[58] FARN, op. cit
[59] NINO, Carlos Santiago, “Fundamentos de Derecho Constitucional”, Ed. Astrea, 1992.
[60] Caso Comunas, op. Cit.
[61] Caso Comunas, op. Cit.
[62] “Comisión Consultiva Proyecto de Creación de Comunas en la Ciudad de Buenos Aires”, Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, Programa de Descentralización y Modernización.
[63] “Constitución y Economía”, Juan Vicente Sola, Editorial Lexis Nexis, Buenos Aires, 2004.
[64] “Constitución y Economía”, Juan Vicente Sola, Editorial Lexis Nexis, Buenos Aires, 2004.
[65] Spinoza, Baruch, Tractatusd theológico-politicus, VII.!, citado por Jon Elster, Ulises Unbound, Oxford, p.89. La cita proviene, a su vez, de “Constitución y Economía”, Juan Vicente Sola, Editorial Lexis Nexis, Buenos Aires, 2004.
[66] “The Concurrent majority en adquisition on government”, Calhoun, John C., t. VII, Gateway to the Great Books, Chicago. Citado en “Constitución y Economía”, Juan Vicente Sola, Editorial Lexis Nexis, Buenos Aires, 2004.
[67] “Constitución y Economía”, Juan Vicente Sola, Editorial Lexis Nexis, Buenos Aires, 2004.
[68] “Constitución y Economía”, Juan Vicente Sola, Editorial Lexis Nexis, Buenos Aires, 2004.
[69] “Constitución y Economía”, Juan Vicente Sola, Editorial Lexis Nexis, Buenos Aires, 2004.
[70] “Elección social y valores individuales”, Kenneth J. Arrow, Planeta Agostini, 1994. Arorw examina un sistema de: Unanimidad, No dictadura, Extensión, Independencia de las alternativas irrelevantes y transitividad.
[71] Comentario realizado a nuestro proyecto de trabajo por GADIS (Grupo de Análisis y Desarrollo Institucional y Social), con fecha 13 de Abril de 2007, citando a Jordi Borja.
[72] El análisis de la ejecución del presupuesto puede hacerse a partir de la llamada teoría de los clubes (James Buchanan, ya citado) que identifica los dos casos extremos, el bien privado puro y el bien público puro “nacional” como dos situaciones muy específicas de tamaño óptimo del “club” (o del grupo a ser servido): el primero (bien privado puro) como aquel de tamaño óptimo igual a una unidad de consumo (familia) y el segundo (bien público puro “nacional”) como el de tamaño óptimo infinitamente grande. Entre estos dos casos extremos, pueden presentarse un cierto número de situaciones intermedias, con tamaños óptimos de prestación del servicio para grupos más grandes que una familia pero más pequeños que la comunidad nacional “Finanzas Públicas”, Horacio Núñez Miñana, Ediciones Macchi, Buenos Aires 1998.
[73] En un Gobierno Central puede resultar para ello de utilidad tomar en consideración al votante mediano, que es aquel que desea un volumen de gasto tal que la mitad de los votantes prefiere que el Estado gaste una cantidad menor y por consiguiente la otra mitad prefiere que gaste una cantidad mayor. Por ello, la teoría del votante mediano implica que se redistribuye la renta dentro de una comunidad de manera que aumenta la renta del votante mediano, la demanda de bienes públicos de la comunidad aumenta aún cuando la renta siga siendo la misma “Constitución y Economía”, Juan Vicente Sola, Editorial Lexis Nexis, Buenos Aires, 2004.
[74] El endeudamiento del Estado debe tener un criterio de razonabilidad, atento, entre otras razones, el fenómeno de crowding out, situación en la cual si el gobierno se endeuda en forma creciente reduce la posibilidad de que el sector privado lo haga e invierta. La demanda de dinero del Estado aumenta los intereses y dificulta nuevos préstamos.
[75] Cortina, op. Cit.
[76] http://www.comunas.buenosaires.gov.ar/
[77] “Comisión Consultiva Proyecto de Creación de Comunas en la Ciudad de Buenos Aires”, Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, Programa de Descentralización y Modernización.
[78] “Son los predecesores de las comunas, fueron instrumentados como herramienta para la participación comunal (como bien su nombre lo indica), y para acelerar los trámites que pueden gestionarse en los registros civiles. Los centros de gestión y participación comunal son la base de la descentralización administrativa del gobierno de la ciudad de Buenos Aires y, están organizados según los límites territoriales ahora seguidos por la ley de Comunas. En ellos, los vecinos pueden efectuar trámites de Rentas, Registro Civil e Infracciones de Transito, entre otros. Asimismo, pueden acceder a servicios sociales, culturales y de capacitación, realizar denuncias frente a la vulneración de sus derechos como ciudadanos o reclamar ante deficiencias en la prestación de servicios públicos. Los CGPC constituyen un canal para la participación barrial, a través de diferentes instancias que promueven el protagonismo colectivo y la búsqueda consensuada de soluciones. De este modo, la participación en espacios descentralizados se constituye en una herramienta para el control efectivo de la gestión de gobierno”. “Las comunas en la Ciudad de Buenos Aires” Por Facundo Villagra, Julián Santiago y Mariano Covarrubias Jurado (Publicado el: 13/12/2006; elDial - DCA6E).
[79] www.comunas.buenosaires.gov.ar
[80] Sabsay – Pizzolo, op. Cit.
[81] Mecanismos de participación ciudadana mencionados:
Ley Nº 6 “Audiencia Pública” (BO Nº 420) y modificatorias. Capítulo IV - De las Audiencias Públicas Temáticas convocadas por las Comunas - y Capítulo V - De las Audiencias Públicas de Requisitoria Ciudadana (1,5% del padrón de la Comuna).
Ley Nº 40 “Iniciativa Popular” (BO Nº 449). Se está evaluando en la Legislatura de la Ciudad, la posibilidad de reformar la Ley o sancionar una específica que regule la iniciativa vecinal en las Comunas.
Ley Nº 89 “Referéndum y Consulta Popular” (BO Nº 585). Artículo 3º.- “La consulta popular es el instituto por el cual... las Juntas Comunales, dentro de sus ámbitos territoriales, requieren la opinión del electorado sobre decisiones de sus respectivas competencias”
Ley Nº 104 “Derecho a la Información” (BO Nº 600). Artículo 1º- “Toda persona tiene derecho, de conformidad con el principio de publicidad de los actos de gobierno, a solicitar y recibir información completa, veraz, adecuada y oportuna, de cualquier órgano perteneciente a la administración central, descentralizada...”
Ley Nº 357 “Revocatoria de Mandato” (BO Nº 942). Artículo 1º.- “La presente ley regula el derecho del electorado de la Ciudad y de las Comunas, a requerir la revocatoria al mandato de funcionarios y funcionarias electivos de los poderes Legislativo y Ejecutivo y de las comunas, conforme con lo establecido por el artículo 67 de la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires”.
[82] Parte de la sistematización normativa que antecede fue incorporada por el fallo del Dr. Juan V. Cataldo en la denominada causa “Comunas” citada más en este trabajo.
Borrador de trabajo
I.- Introducción
El presente documento de trabajo, elaborado en el marco del Proyecto denominado “Aportes para la reglamentación de la ley de Comunas” del Consejo del Plan Estratégico de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, realiza un estudio específico de la Ley nº 1777[2] y tiene por objeto realizar recomendaciones para la implementación y reglamentación de la mencionada norma.
En primer lugar, se aborda el análisis de los aspectos principales que han servido como antecedentes para la sanción de la Ley de Comunas, tales como las disposiciones contenidas en la Constitución local, la normativa dictada a partir de la misma, los convenios de Gestión, la intervención de la justicia local y el trabajo del Plan Estratégico de la Ciudad.
En segundo lugar, se profundizan los principales ejes de análisis identificados en el documento de diagnóstico para la implementación y posible reglamentación de la ley de Comunas.
Por último y a partir de éste análisis, se realizan una serie de sugerencias y propuestas que puedan resultan de utilidad para la posible reglamentación de la ley de Comunas
Cabe aclarar que a fin de facilitar la lectura del documento, tanto la transcripción de normas necesarias como el detalle de la bibliografía utilizada, son incluidas en anexos al final del documento, salvo en aquellas cuestiones que requirieron de una mención en el texto.
2.- Enfoque Metodológico del Documento: Análisis de los principales lineamientos de Comunas y recomendación sobre aspectos pasibles de reglamentación.
Antes de comenzar con el análisis creemos que resulta primordial definir cuál ha sido la aproximación metodológica realizada por los autores, en cuanto a las posibilidades de reglamentar la ley de Comunas.
Al respecto, creemos que es necesario separar aquellas cuestiones que han sido receptadas por la Constitución frente a las que corresponden a un desarrollo normativo de jerarquía inferior, conteste con la carta magna. Evidentemente, las disposiciones de la Constitución no pueden ser contrariadas e inclusive, respecto de aquellas cuestiones no contenidas en ella, cabe analizar si pueden ser objeto de una ley o de un desarrollo reglamentario, con la particularidad de cada caso. Puntualmente, con esta cuestión, nos preguntamos si las omisiones o puntos que no han sido abarcados en la Ley de Comunas pueden o deben ser reglamentados por decreto del Jefe de Gobierno de la Ciudad, o sólo pueden subsanarse por el dictado de una ley complementaria.
En este sentido, en el presente trabajo encontraremos por un lado aquellas cuestiones regidas por la Constitución sobre las cuales la propia ley tiene vedada su intervención. Estas son, desde luego, cuestiones no reglamentables.
Por otro lado, las disposiciones constitucionales y los vacíos dejados por la norma fundamental que pueden y deben ser desarrollados por la ley, las cuales no podrán ser suplidas en forma total o parcial por actos administrativos o un decreto reglamentario. Estas cuestiones también quedan a nuestro criterio sin reglamentar, y en todo caso pueden ser objeto de una posterior reforma legislativa. Se incluye en este análisis la cuestión de normas complementarias que puede dictar la legislatura para facilitar la transición y la implementación del régimen de comunas.
Existen, por último, aquellas disposiciones o cuestiones que hayan sido previstas por la ley con menor detalle o directamente sin detalle alguno y que podrían ser reguladas por un decreto reglamentario del Poder Ejecutivo de la Ciudad. Sobre estos temas hemos trabajado en propuestas de reglamentación así como en sugerencias de abordaje a través de convenios de gestión entre el Gobierno Central y las Comunas.
Este último supuesto cobra importancia habida cuenta que la Ley de Comunas no logró contar con el consenso necesario para avanzar con mayor grado de precisión en el régimen comunal, motivo por el cual surge la necesidad de considerar algunos aspectos que puedan formar parte de una posible reglamentación de la norma u otras sugerencias que faciliten el abordaje de la misma.
Como ejemplo claro y práctico de este análisis que retomaremos a lo largo del trabajo, cabe mencionar que, al decir de Daniel Sabsay[3], al sistema de competencias le cabe mucha de la responsabilidad del éxito o el fracaso en la creación de la Comunas. Sin embargo, una eventual intención de atribuir a las Comunas cualquier competencia fuera de las enunciadas en la Constitución de la Ciudad, requiere previamente de la reforma de dicho texto[4]. Dentro de los enunciados del texto, la ley puede (y lo hecho en mayor o menor medida según la visión del observador) determinar la distribución con la mayor claridad posible. Por último, la reglamentación puede proveer un andamiaje dentro del cual se precisen las facultades en aquellos aspectos técnicos necesarios, y se propicien métodos (como los convenios entre la Ciudad y la Comuna) que aclaren en cada caso el modo y la responsabilidad de ejecutar las obligaciones de las autoridades.
II.- Antecedentes
1.- La Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires
La Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CCABA), sancionada en el año 1996, dispone la creación de las Comunas como entes de derecho público con personalidad jurídica propia y competencia territorial, de acuerdo a los principios rectores de descentralización y participación ciudadana[5].
a.- Descentralización: A través de los artículos 127 y siguientes, se menciona la descentralización de la gestión política y administrativa del Gobierno de la Ciudad. Al respecto, cada Comuna es una unidad de gestión en el territorio delimitado, sin perjuicio de preservarse la unidad política y presupuestaria y el interés general de la Ciudad y su gobierno. Este equilibrio entre competencias de las Comunas y el interés general de la Ciudad es fundamental para entender el nuevo régimen y su aplicación práctica.
La descentralización política se traduce en la posibilidad de que las autoridades de las Comunas resulten elegidas directamente mediante la elección popular (y no mediante designación del Poder Ejecutivo, por vía indirecta). Esta representación política se da principalmente a través de las Juntas Comunales, órgano colegiado y eminentemente ejecutivo. No se produce delegación legislativa alguna (la legislatura sigue siendo la única capaz de crear leyes), aunque las Comunas pueden presentar proyectos e iniciativas de ley y aprobar las resoluciones internas necesarias para cumplir con sus funciones.
Por su parte, la descentralización administrativa supone el ejercicio de la función ejecutiva de las facultades delegadas[6] y el manejo de su propia partida presupuestaria en el marco del Presupuesto aprobado por la Legislatura.
La delimitación territorial se traduce en que la Comuna no puede actuar de forma directa sobre el resto de la Ciudad o su conjunto, a la vez que debe considerar la integración y el interés general de los habitantes de la ciudad, en forma coordinada.
Es importante repasar preliminarmente que para dichas finalidades y de acuerdo al texto de la Constitución local, art. 128, son competencia exclusiva de las Comunas:
1. El mantenimiento de las vías secundarias y de los espacios verdes de conformidad a la ley de presupuesto[7].
2. La elaboración de su programa de acción y anteproyecto de presupuesto anual, así como su ejecución. En ningún caso las Comunas pueden crear impuestos, tasas o contribuciones, ni endeudarse financieramente.
3. La iniciativa legislativa y la presentación de proyectos de decretos al Poder Ejecutivo.
4. La administración de su patrimonio, de conformidad con la presente Constitución y las leyes.
Son, por el contrario, facultades concurrentes de las Comunas con el Gobierno de la Ciudad:
1. La fiscalización y el control del cumplimiento de normas sobre usos de los espacios públicos y suelo, que les asigne la ley.
2. La decisión y ejecución de obras públicas, proyectos y planes de impacto local, la prestación de servicios públicos y el ejercicio del poder de policía en el ámbito de la comuna y que por ley se determine.
3. La evaluación de demandas y necesidades sociales, la participación en la formulación o ejecución de programas.
4. La participación en la planificación y el control de los servicios.
5. La gestión de actividades en materia de políticas sociales y proyectos comunitarios que pueda desarrollar con su propio presupuesto, complementarias de las que correspondan al Gobierno de la Ciudad.
6. La implementación de un adecuado método de resolución de conflictos mediante el sistema de mediación, con participación de equipos multidisciplinarios.
b.- Participación: Las disposiciones relacionadas con la participación ciudadana vertidas en el capítulo sobre las Comunas tienen su correlato en otras disposiciones de la Carta Magna local, que enrolan a la misma dentro de la llamada “democracia participativa” o semi-directa. Encontramos así en la Constitución figuras tales como la participación ciudadana, el acceso a la información, el presupuesto participativo, las audiencias públicas, procesos de doble lectura, etc.
Esta incorporación de los ciudadanos en el marco de las Comunas, a través del artículo 131, se refiere a temas tan cotidianos como el estado de las calles, el cuidado y mantenimiento de los espacios públicos, las prioridades presupuestarias, entre otras, conociendo las inquietudes y preferencias de los vecinos al respecto.
Para ello, la Constitución local, a la vez de establecer el mandato y competencia de las Juntas Comunales, refiere expresamente a un organismo consultivo y participativo, el Consejo Consultivo Comunal.
En segundo lugar, advertimos que estos ejes se complementan con una serie de disposiciones propias del nuevo régimen, entre las que cabe hacer especial referencia a la conformación y empleo del presupuesto, con criterios funcionales y de equidad, y la elaboración del mismo mediante un proceso de elaboración participativa en cada comuna, sujeto a aprobación por parte de la legislatura.
De todo lo expuesto es importante resaltar entonces dos aspectos: El primero es que a partir de los artículos 127 a 131 se introducen cuestiones tales como la descentralización, la participación, el presupuesto, el sistema electoral y la redistribución, entre otros. El segundo es tener siempre en cuenta que al incluir tales disposiciones, ellas obedecen y constituyen a un claro mandato constitucional y posee tal rango y jerarquía, el máximo en el ordenamiento interno de la CABA. Sus disposiciones, por otra parte, se reflejan en el andamiaje básico de la ley de Comunas y deben regir cualquier el inicio de cualquier análisis al respecto.
Por último, y antes de introducirnos en el próximo capítulo, cabe mencionar la existencia de otros artículos de la Carta Magna local, fuera del título sexto específicamente relacionado con comunas, pero que se relacionan e influyen de forma clara y manifiesta en el régimen concebido. Por ende, deben ser tenidos especialmente en cuenta.
Los mismos son citados en el Anexo Normativo en forma detallada y se relacionan con las Comunas desde los siguientes temas:
Juventud: ARTÍCULO 40 (Crea en el ámbito de las Comunas, áreas de gestión de políticas juveniles y asegura la integración de los jóvenes);
Presupuesto: ARTÍCULO 53 (El presupuesto debe contener todos los gastos que demanden el desenvolvimiento de los entes descentralizados y comunas, el servicio de la deuda pública, las inversiones patrimoniales y los recursos para cubrir tales erogaciones.);
Audiencias Públicas ARTÍCULO 63 (Las Comunas pueden convocar a audiencia pública para debatir asuntos de interés general de la ciudad o zonal, la que debe realizarse con la presencia inexcusable de los funcionarios competentes. La convocatoria es obligatoria cuando la iniciativa cuente con la firma del medio por ciento del electorado de la Ciudad o zona en cuestión.);
Consulta Popular ARTÍCULO 66 (Las autoridades de las Comunas pueden convocar, dentro de sus ámbitos territoriales, a consulta popular no vinculante sobre decisiones de sus respectivas competencias);
Iniciativa Popular ARTÍCULO 67 (El electorado tiene derecho a requerir la revocación del mandato de los funcionarios electivos fundándose en causas atinentes a su desempeño, impulsando una iniciativa con la firma del veinte por ciento de los inscriptos en el padrón electoral de la Ciudad o de la Comuna correspondiente);
Normativa Comunal ARTÍCULO 80 (La Legislatura de la Ciudad legisla en materia comunal y reglamenta el funcionamiento de las Comunas);
Intervención ARTÍCULO 82 (El gobierno central interviene las Comunas cuando existiere causa grave);
Iniciativa Legislativa de las Comunas: ARTÍCULO 85 (Las leyes tienen origen en la Legislatura a iniciativa de alguno de sus miembros, en el Poder Ejecutivo, en el Defensor del Pueblo, en las Comunas o por iniciativa popular en los casos y formas que lo establece la Constitución);
Coordinación con el Gobierno Central: ARTÍCULO 104 (El Jefe de Gobierno coordina las distintas áreas del Gobierno Central con las Comunas);
Auxilio de la Fuerza Pública: ARTÍCULO 105 (Son deberes del Jefe de Gobierno Ordenar el auxilio de la fuerza pública a los tribunales, a la Legislatura, y a las Comunas cuando lo soliciten); y
Resolución de Conflictos: Cláusula Transitoria duodécima (La Legislatura creará los Tribunales de Vecindad en cada Comuna).
Tal como puede observarse, más allá del título sexto dedicado a Comunas, la Constitución incorpora la consideración hacia la nueva figura en el resto del articulado como parte del sistema organizativo de la ciudad.
2.- Normativa Existente a la Fecha
a.- Antecedentes de la ley
Pese a la importancia y claridad del mandato constitucional antes mencionado, la sanción de la ley de Comunas por parte de la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires demoró varios años.
Ello obedeció a una multiplicidad de factores entre los que se destacan, en la opinión general, la complejidad de la cuestión y el alto consenso que la norma constitucional preveía para su aprobación (2/3 del cuerpo legislativo). Al respecto, sancionada la Carta Magna local en el año 1996, ya para el 1 de octubre de 2001 había vencido el plazo previsto en la cláusula transitoria número Nº 17 para convocar a elecciones comunales (para lo cual era imprescindible sancionar la Ley de Comunas[8]).
Sin embargo, ello no implicó una inactividad por parte del Poder Ejecutivo, ya que se dictaron una serie de decretos y actos administrativos relacionados con la transición hacia un régimen de Comunas puesto en marcha por la Constitución. De tal suerte, la descentralización tuve un marcado avance pese a la ausencia de la ley.
El más importante de esta normativa es el Decreto Nº 1958-GCABA-98. Dicha norma, aprobó el paulatino avance de la descentralización a través de las Comunas y su camino fue profundizado por el Decreto Nº 1015-GCABA-2000.
La descentralización se realizaba a partir de la creación de 16 Centros de Gestión y Participación (los denominados CGPs), como la herramienta de transición a las Comunas. Como se verá, previo al futuro paso al funcionamiento en Comunas, posteriormente se modificó la estructura de los CGPs al sustituirlos por los denominados CGPCs (Centro de Gestión y Participación Comunal), reduciendo el número a 15 y estableciéndose que cesarían al ponerse en funcionamiento las comunas.
El proceso creciente de descentralización comenzó con la desconcentración de facultad de inspecciones y algunos servicios (como Rentas y Registro Civil), para continuar en los sucesivos años en experiencias pilotos de control y obras menores.
Al respecto, fue esencial la creación de Convenios de Gestión entre el Gobierno de la Ciudad (a través de las áreas centrales) y los CGPs. Mediante los mismos, se incidió sobre las siguientes áreas:
1) Desarrollo y el mantenimiento barrial, que se correspondía con aproximadamente el 95% de los reclamos que recibían en cada uno de los CGPs. Se incluye tanto un cuerpo polivalente de inspección y policía municipal como la aprobación, desarrollo y fiscalización de obras menores y servicios públicos prestados por terceros.
2) Atención al Público, cuya meta es que cada uno de los puestos de atención en los CGP puedan tener algo parecido a una ventanilla única (también llamada ventanilla de atención universal o one stop shop disparador de una simplificación y agilización de trámites), siendo responsabilidad del Gobierno el procesamiento posterior y el esfuerzo para procesar toda esta información. La meta es la agilización de los trámites y simplificación normativa, un elemento de lucha contra la corrupción y un salto de productividad administrativa del Gobierno en contra de una mayor burocracia.
3) El área socio-cultural o de servicios personales, los asistentes sociales, la mediación comunitaria, asesoramiento jurídico gratuito, la vinculación con áreas y recursos del Gobierno que estaban en los barrios pero que no estaban coordinados horizontalmente entre si, como son las escuelas, los centros de salud, en algunos casos hospitales, los centros polideportivos y otras funciones que se desarrollan ahí. Se trata de articular las acciones del Gobierno a nivel territorial en servicios de promoción social, educación y salud, muy desvinculados entre sí por provenir de distintas dependencias nacionales con inercias institucionales muy arraigadas[9].
Por último, se proyectó también el apoyo a todas las actividades de participación y, en particular a la conformación de un Consejo Consultivo Honorario que agrupe al conjunto de entidades de bien público y al conjunto de partidos políticos en el nivel local. Este instrumento participativo fue puesto en funcionamiento en la práctica en uso de las atribuciones incorporadas por la cláusula transitoria 17 de la ley de comunas.
La gran mayoría de las previsiones constitucionales fueron entonces cubiertas por diversas leyes[10] y, como fuera dicho, por decretos del Poder Ejecutivo o resoluciones de sus dependencias, en especial de la Subsecretaría de Descentralización, en conjunto con otras áreas.
Retomando los decretos antes referidos y los convenios de Gestión, mencionaremos la amplitud de la reglamentación referida a la descentralización, que va desde la creación de distintos organismos y delegaciones hasta la instrumentación de programas, pasando por la designación de sus funcionarios, en directa correlación con las normas constitucionales que regulan las Comunas. En el Anexo I, apartado III, se detalla la normativa complementaria que resulta conveniente tener en cuenta para este análisis.
b.- Otra normativa relacionada con el régimen de comunas
Además de las normas administrativas señaladas existen una serie de disposiciones normativas que resultan de directa aplicación para las Comunas, muchas de las cuales regularán directamente todo lo atinente a la participación de los vecinos en el gobierno de las mismas. Entre ellas se destacan:
Ley Nº 6 Audiencia Publica) [11]
Ley Nº 40 Iniciativa Popular
Ley Nº 70 Sistemas de Gestión, administración financiera y control del sector público de la Ciudad –Auditoría General y Sindicatura General-
Ley Nº 71 Plan Urbano Ambiental
Ley Nº 89 Ley de Consulta Popular y referéndum
Ley Nº 99 Ente Único Regulador de Servicios Públicos
Ley Nº 104 Derecho de Acceso a la Información Pública
Ley Nº 114 Ley de protección integral de los derechos de niños, niñas y adolescentes de la ciudad de Buenos Aires [12]
Ley Nº 123 y modificatorias Ley de Impacto Ambiental
Ley Nº 153 Ley Básica de Salud
Ley Nº 303 Derecho de Acceso a la Información Pública Ambiental
Ley Nº 310 Consejo de Planeamiento Estratégico
Ley Nº 357 Revocatoria de Mandatos
Ley Nº 600 Ley de Turismo
Ley Nº 757 Ley de Defensa de los Derechos de Usuarios y Consumidores
Ley Nº 1208 Ley de Asignaciones Familiares
Ley Nº 1624 Ley de Regulación del Deporte Amateur y Profesional
Ley Nº 1865 Ley de Consejo de la Juventud de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires
Ley Nº 1925 Ley de Ministerios
Ley Nº 1964 Ley de Sistema de Promoción de la Igualdad entre Derechos y Obligaciones
Ley Nº 2095 Ley de Compras y Contrataciones
Ley Nº 2176 Ley de Derechos Culturales
3.- La insistencia sobre la necesaria reglamentación de las disposiciones constitucionales
El vencimiento del plazo constitucional sin que se hubiera sancionado la ley configuró el incumplimiento objetivo del mandato constitucional, extremo que comportó la omisión legislativa. En virtud de ello se interpusieron una serie de recursos de amparo destinados a lograr la definitiva sanción de la Ley de Comunas[13].
La acción principal de la denominada “Causa Comunas” quedó radicada en el Juzgado Contencioso, Administrativo y Tributario nº 1 de la Ciudad de Buenos Aires. En su fallo, el Dr. Juan Vicente Cataldo señaló entre otras cuestiones que “De la interpretación armónica de las normas citadas supra es posible inferir que la falta de instrumentación, por parte de las autoridades de la Ciudad, de los mecanismos necesarios para la puesta en funciones de las autoridades comunales tal como lo prevé CCABA, lesiona claramente la efectiva operatividad de diferentes derechos que los amparistas invocan y que constituyen un interés exclusivo, cierto y actual.-La mencionada omisión excluye la posibilidad de los amparistas de elegir a las autoridades comunales y, como contrapartida, el derecho a ser elegido para desempeñar esa función. En efecto, la falta de convocatoria a la elección de los miembros de las Juntas significa, concretamente, impedir a los ciudadanos ejercer sus derechos electivos en relación con la conformación de las Juntas y, eventualmente, a formar parte de éstas. La referida abstención también vulnera el derecho de los ciudadanos a participar en la toma de decisiones públicas a través de sus correspondientes comunas.-A su vez, tal como lo pone de resalto el juez a quo, la referida conducta omisiva lesiona otros derechos que la Constitución reconoce a los actores.-Entre ellos cabe mencionar a aquellos enunciados en el texto constitucional, en especial en el artículo 128, para cuyo ejercicio resulta imprescindible la integración de los órganos comunales -vgr. mantenimiento de las vías secundarias y de los espacios verdes, la ejecución del presupuesto comunal, el derecho a iniciativa legislativa y a la presentación de proyectos de decretos, la fiscalización y control del cumplimiento de normas sobre usos de los espacios públicos, ejercicio del poder de policía, planificación y control de los servicios de la Comuna, entre otros-. También el artículo 40 de la CCABA establece el derecho de los jóvenes a su integración, a través de la creación de áreas de gestión de políticas juveniles en el área comunal, derecho para cuyo efectivo ejercicio también resulta imprescindible la previa elección de las autoridades comunales.-Otros derechos que se ven conculcados por la ilegítima abstención en que ha incurrido la Ciudad si bien poseen raigambre constitucional, han sido objeto de una expresa reglamentación legal. Así, la Ley Nº 6 de Audiencias Públicas establece el derecho de los ciudadanos de cada Comuna a solicitar a sus autoridades comunales la realización de una audiencia pública -artículo 17-, derecho cuyo ejercicio resulta materialmente imposible mientras no se instrumente la elección y puesta en funciones de aquéllas. Por su parte, la falta de elección de los funcionarios de la Juntas Comunales impide a los ciudadanos controlar, por su intermedio, la gestión y administración financiera del Sector Público de la Ciudad, tal como lo establece la ley Nº 70.-Tampoco resulta factible, hasta tanto se elijan las autoridades locales, la conformación de las Defensorías Zonales de los Derechos de Niños, Niñas y adolescentes previstas en la Ley Nº 114, cuyo objeto es la efectivización, defensa y resguardo de los derechos de niños, niñas y adolescentes en el ámbito local. Lo mismo ocurre con el derecho de los ciudadanos a solicitar, a través de su correspondiente Comuna, la revocatoria de los mandatos de funcionarios electivos en el ámbito de la Ciudad -ley Nº 357”.-
En virtud de ello, se dicta sentencia el 15 de Noviembre de 2002 y se ordena a la Comisión de Descentralización y Participación Ciudadana de la Legislatura de la Ciudad que produzca despacho sobre alguno cualquiera de los proyectos de ley que eventualmente estén o sean sometidos a su consideración y tengan como objeto la organización de Comunas en la Ciudad, de acuerdo con las prescripciones de los Arts. 127 y concordantes de la Constitución local, y pongan el proyecto que se trate a debate y decisión del pleno de la Legislatura, en la forma y plazos previstos por las normas aplicables del Reglamento Interno del Cuerpo; todo ello bajo apercibimiento de operativizar la orden al Gobierno de la Ciudad que, en caso de que la Legislatura de la Ciudad no apruebe una ley de organización de las Comunas tal que permita realizar comicios para elegir Juntas Comunales en concurrencia con el próximo e inmediato comicio general para la elección de autoridades locales, convoque a esas elecciones en cada uno de los distritos delimitados para los dieciséis Centros de Gestión y Participación existentes en la Ciudad a la fecha, con la modalidad de elección y forma de integración previstas en el Art. 130 CCABA. Esas Juntas Comunales pasarían a cumplir los objetivos, funciones y competencias que las normas vigentes otorgan a las actuales Direcciones Generales de esos Centros -que dependerán de las Juntas-, en el marco de las funciones exclusivas y concurrentes establecidas en la Constitución local. El Gobierno debía adoptar las decisiones instrumentales adicionales que posibiliten el ejercicio por las Juntas de sus funciones constitucionales. Todo ello, hasta tanto se dictaran las leyes contempladas en los Arts. 127 y demás concordantes del Título Sexto de la Constitución de la Ciudad.
El apoyo jurídico para asumir tal intervención es que la ausencia de ley, único instrumento jurídico que puede reglamentar el ejercicio de los derechos (principio de legalidad, conf. Art. 19, y arg. Arts. 14 y 28, CN), no quita, ni puede quitar, operatividad a esos derechos que reconoce la Constitución. También, que “el tratamiento en Comisión no es suficiente para afirmar que la "Legislatura" ha considerado el tema. Y por si ello fuera poco, cabe observar además que ese "tratamiento" en comisión se ha demostrado hasta cierto punto. Está acreditada, sí, la iniciación de varios proyectos; también constan algunas reuniones de trabajo, pero no, como admiten los demandados, un despacho concreto”.
La Sentencia de Cámara, de fecha 19 de Mayo de 2003, si bien coincide en el encuadre de la cuestión, revoca una parte de los mandatos antes expuestos en virtud de que entiende se vulnerarían, pese a la omisión de legislar sobre las Comunas y la lesión acreditada, el principio de separación de poderes. En virtud de ello dispone de un modo más acotado y puntual ordenar al Poder Legislativo que sancione la ley prevista por el Art. 127 CCBA, durante el período legislativo en curso.
4.- El trabajo del Plan Estratégico de Buenos Aires y otros documentos de trabajo
Durante todo el lapso que transcurrió desde la sanción de la Constitución local hasta la aprobación definitiva de la Ley de Comunas, se produjeron una serie de iniciativas de distintos sectores que contribuyeron a enriquecer e impulsar el debate sobre el tema.
En tal sentido queremos destacar, por su recepción en este diagnóstico, los aportes realizados por la Comisión Académica Consultiva convocada desde la Subsecretaría de Descentralización en el año 1999. El producto fue un proyecto de Ley para la Creación de las Comunas presentado en el ejercicio 2003.
Dicha comisión observó a la descentralización como una oportunidad para proceder a la reforma del Estado, con una visión estratégica tendiente a mejorar la calidad de vida de la población a la cual sirve. De allí surgieron una serie de recomendaciones y comentarios sobre los diversos aspectos que debía contemplar la ley.
El proyecto de ley finalmente adoptado desde el Programa de Descentralización (de la Subsecretaría de Descentralización) contenía y avanzaba sobre estos criterios, entre las que se destacan:
- Definición del objeto y naturaleza jurídica de las Comunas
- Finalidad de la ley
- Delimitación Territorial
- Sede Central y Subcentros de las comunas
- Identificación de la comuna
- Competencias de las Comunas
- Seguimiento mediante Comisión del proceso de descentralización
- Coordinación entre las comunas y el Poder Ejecutivo
- Funcionamiento de la Junta Comunal
- Roles de un Secretario Ejecutivo y un Gerente General de la Junta
- Consejo de la Comunidad (organismo de participación) y otros mecanismos de participación
- Estructura orgánica y personal
- Recursos y Presupuesto
- Control Financiero, Administrativo y Judicial
- Intervención de las Comunas
En general las disposiciones son contestes a lo que finalmente sería la ley de Comunas pero cabe hacer al menos las siguientes referencias por las particularidades del proyecto:
- Las competencias se mencionan con mayor detalle y precisión, sobre la base de la normativa previa dictada y el proceso ya iniciado de descentralización en CGPs. No se dividen en concurrentes y exclusivas sino en atribuciones ya descentralizadas en futuros convenios de gestión sobre la base de los ya efectuados.
- La figura del Gerente Comunal, de importancia e interés, con un contrato de dedicación exclusiva, que lleva toda la administración y rinde cuentas a la Junta. Es un cargo sumamente ejecutivo sobre el cual volveremos más adelante.
Por último, cabe mencionar que en la actualidad, más allá del presente proyecto “Aportes para la Reglamentación de la Ley de Comunas”; el Consejo de Planeamiento Estratégico de la Ciudad de Buenos Aires se encuentra desarrollando otros proyectos que se relacionan con esta temática y permitirán enriquecer la transición y el nuevo régimen de comunas y Gobierno Central[14]. Se trata principalmente de la “Evaluación Ambiental Estratégica”, la “Recomendación para la Instrumentación de las Políticas de Género en las Comunas”, “Acciones para la coordinación Interjurisdiccional” y la “Reforma Política: Ley Electoral y Ley de Partidos Políticos”.
4.- El dictado de la Ley de Comunas, nº 1777
Previo a la sanción de la ley de Comunas se presentaron y debatieron numerosos proyectos de ley (en especial durante el período 2002 a 2004), los cuales fueron posibilitando el camino hacia una ley consensuada por el cuerpo legislativo[15].
Finalmente, la ley de Comunas, nº 1777, fue sancionada el día 1ro. de Septiembre de 2005[16], cumpliendo con el mandato constitucional y desarrollando varios de los principios enunciados por dicha norma superior en sus artículos 127, siguientes y concordantes.
Los principales lineamientos de la norma son:
- La ley profundiza los ejes de descentralización y la participación ciudadana a través de las Comunas (art. 2)
Se formula referencia expresa a las disposiciones constitucionales, a fin de dotar de las herramientas necesarias para la institucionalización del régimen de comunas a la vez que se cumple con el propio mandato constitucional de legislar sobre tal extremo.
Se resalta en este artículo la característica de la comuna como sujeto de derecho público, una unidad de gestión con personería jurídica propia. La descentralización posee rango constitucional y ésta se traduce principalmente a través de la gestión política y administrativa en un territorio delimitado ya mencionada. El alcance de esta descentralización está dado por preservar la unidad política y presupuestaria y el interés general de la ciudad y su gobierno.
El concepto alude a la posibilidad de que el Ejecutivo de la Ciudad se desprenda de ciertas competencias, otrora bajo su exclusivo ámbito. Al mencionarse la palabra “gestión” se inviste a las futuras Comunas, con las limitaciones que se desarrollan a continuación, de ciertas potestades de “autogobierno”[17].
- Establece las finalidades de la ley (art. 3)
La ley menciona diversas finalidades que busca integrar desde otros preceptos constitucionales y legislación vigente.
- Menciona los principios de la ley (art. 4)
Se desprende, desde los ejes principales de descentralización y participación, otros principios rectores de la norma que deberán ser tenidos en cuenta al interpretarla e implementarla. En este artículo se establecen como principios generales la incorporación de los lineamientos que guiarán todo el proceso de descentralización de la gestión de los asuntos públicos a través de la creación de las Comunas. En alguna medida, son las metas hacia las cuales la descentralización debe avanzar.
- La división en Barrios (art. 5)
Se trata de la delimitación de los barrios y la competencia de cada comuna. Si bien la cantidad de Comunas fue uno de los temas que más debate generó durante el tratamiento en general de la Ley está cuestión ha quedado ya zanjada y es la legislatura la única que puede avanzar en esta definición territorial.
- La denominación (Art 6)
Se refiere aquí el procedimiento participativo previsto para que los ciudadanos establezcan el nombre de su propia comuna. Hasta tanto ello ocurra, la identificación será la que la misma ley prevé.
El objetivo es lograr una mayor identificación entre los vecinos y las futuras Comunas, a través de la convocatoria a una Consulta Popular en el ámbito de cada una.
- Dentro de los límites constitucionales, la ley precisa las facultades exclusivas de las comunas (Art. 10)
Este es uno de los artículos más importantes de la ley y que sin embargo no tiene la claridad que algunos proyectos apuntaban que tuviera. Esto aspecto de por sí exige precisiones técnicas en el contexto legal, eventualmente por vía de reglamentación y sin alterar su naturaleza.
- En el Art. 11 detalla las competencias concurrentes
Las facultades concurrentes son aquellas atribuciones referidas a temáticas en las que tanto el Gobierno Central como las Comunas tienen injerencia.
Las competencias concurrentes debieran aparte de ser objeto de convenios de gestión expresarse en Programas de Acción específicos coordinados con el gobierno central[18].
Es que lamentablemente la ley de comunas no determina claramente como se ejecutaran estas competencias concurrentes, ya que lo que se intenta con la descentralización es mejorar la eficacia de la administración, intentando evitar la duplicación de funciones.
- Estas facultades pueden ser ampliadas por delegación del Poder Ejecutivo, en el marco de las limitaciones constitucionales (Art. 12). Desde luego, ello debe tener su correlato en las partidas presupuestarias correspondientes (principio de obligaciones con recursos).
Se trata de la posibilidad de ampliar competencias por parte del Ejecutivo en cuanto supongan una materia de su propia esfera de competencia. Debe ser igualitaria a todas las comunas (salvo razones de especificidad) y mediante convenios.
- Las Comunas además intervienen en la elaboración de las llamadas políticas especiales (Art. 13) aspecto que se proyecta sobre el diseño de temas tan importantes como salud y educación, entre otros.
- La elaboración del presupuesto es participativa (Art. 15), con la aclaración de que los recursos asignados a la Comunas deben ser suficientes para el cumplimiento de sus fines y proporcionales a las competencias atribuidas (Art. 16).
La conformación participativa del presupuesto, que importa el desarrollo de un conjunto de actividades a través de las cuales las demandas sectoriales, las prioridades de la comunidad, los criterios de asignación de fondos y el programa de inversión de la Ciudad se van definiendo paulatinamente con la participación de los ciudadanos. En un esquema como el que propone la Ley de Comunas, basado en la coordinación y la concertación entre las Comunas y el Gobierno Central, se ha dicho que el supuesto incremento del gasto va a resultar absorbido por el ahorro de recursos que generará una gestión más rápida y focalizada en los problemas reales de la ciudadanía. Por otra parte, que la descentralización y la creación de las Comunas se va a traducir en un importante ahorro social. Un ahorro para el conjunto de la sociedad que va a comenzar a realizar una adecuada utilización de su tiempo y sus recursos, evitando los largos viajes, embotellamientos y colas para realizar trámites en el centro de la Ciudad[19].
- La distribución entre las Comunas debe ser realizada conforme pautas de equidad, y con la participación del Consejo de Coordinación Intercomunal, que elabora una matriz presupuestaria en base a diversos indicadores (art. 17).
Se trata de la redistribución en función de equidad, mediante indicadores a definir por el Consejo. La ley no ha clarificado la cuestión. Si bien existió debate legislativo respecto de si era o no conveniente que del texto de la ley surgiera el porcentaje del Presupuesto de la Ciudad que se destinaría al funcionamiento de las Comunas es importante señalar que es posible facilitar la tarea del Consejo Intercomunal y en tal sentido mencionar algunos propuestas incluidas en diversos proyectos y la posibilidad de recurrir a indicadores de medición y base de decisión.
- El Gobierno Comunal está integrado por un órgano colegiado de 7 miembros, la Junta Comunal (Art. 19), elegidos conforme ley Electoral vigente.
Las resoluciones se adoptan por mayoría y cada integrante tiene un voto. La existencia de un ejecutivo colegiado es novedosa y con escaso desarrollo en nuestro país, al tiempo que posibilita la confluencia de distintas visiones sobre como abordar la gestión en el ámbito de la comuna, enriqueciendo con aportes diversos la mirada única propia de los ejecutivos unipersonales. La propia Constitución determina que presidirá la Junta Comunal el primer integrante de la lista que obtenga mayor número de votos en la Comuna.
- Sus atribuciones y obligaciones están reguladas en el Art. 26
- Cada Junta dicta su reglamento interno, con el voto de la mayoría de sus miembros (Art. 27) y contará con un área de Participación Vecinal y otra de Control Comunal (Art. 28).
- El Presidente de la Junta tiene las atribuciones y obligaciones expresamente regladas por el Art. 29
- A su vez, los miembros de la Junta tienen las atribuciones y obligaciones previstas en el Art. 32
- La Participación se da a través del denominado Consejo Consultivo Comunal (Art. 33) y aplicando los mecanismos del participación ciudadana (Art. 38). Al primero se le atribuyen las funciones del Art. 35.
- Los mecanismos de participación aludidos son los vigentes mediante las leyes que los regulan (Iniciativa Popular, Referéndum y Consulta Popular, Derecho a la Información, Revocatoria de Mandato, Audiencia Pública), de acuerdo al Art. 38.
- Otro aspecto principal de la ley es la coordinación intercomunal, a través del Consejo respectivo, como órgano de discusión y consenso entre las comunas y entre éstas y el Poder Ejecutivo de la CABA (Art. 39). Sus atribuciones están previstas en el Art. 41.
- Se mencionan los organismos de Control (Auditoria y Sindicatura de la Ciudad) y la posibilidad de establecer oficinas del Ente Único Regulador de los Servicios Públicos, la Defensoría del Pueblo y otros organismos de Control (Arts. 42 y 43).
- Los artículos finales regulan la intervención de las comunas por las causales previstas en la Constitución de la CABA.
III.- Ejes para el análisis de una reglamentación de la Ley 1777: Descentralización y Participación
Sentados los principales antecedentes y el dictado de la ley objeto de análisis, nos referiremos en el apartado siguiente a los principales ejes de análisis de la Ley de Comunas, que inspiran las disposiciones sugeridas para la etapa de transición fáctica y una eventual reglamentación.
Al respecto, cabe señalar que se han identificado dos grandes ejes: Descentralización y Participación Ciudadana. Ambas cuestiones han sido puntualizadas en el documento d diagnóstico preliminar y consensuado en el marco del proyecto. A partir de los ejes señalados existen otros aspectos, que se señalarán y que deben también tenerse en cuenta al analizar el régimen de comunas.
1.- Descentralización. Naturaleza de las Comunas
i.- Naturaleza y Antecedentes:
Las Comunas son entes de derecho público con personalidad jurídica propia y competencia territorial, de acuerdo a los principios rectores de descentralización y participación ciudadana.
El término comuna viene del latín Communia/communis, relacionándose con el autogobierno dentro de un pequeño territorio. Se trataba de la menor división administrativa de las ciudades, equiparables al concepto de los municipios, “que surgieron a raíz de la expansión de Roma, como entes de derecho privado para la administración local de los pueblos cercanos, con cargas y tributos comunes, pero por entonces sin derechos políticos En Francia, durante la revolución, surgió como una transitoria forma de organización local entre 1789 y 1795, suprimida al crearse el Directorio. Una segunda Comuna, de carácter anarquista y revolucionario se produjo en 1871”[20].
En general el término Comuna se utiliza actualmente como sinónimo de municipio, pero es importante a nuestros efectos diferenciar uno de otro, ya que el ex municipio y actual Ciudad Autónoma de Buenos Aires se constituye en este caso como "macrocomuna" que, “sobre todo en las grandes ciudades, acarrea la pérdida del control social de las decisiones urbanas, con muy restringidas posibilidades de participación vecinal. Configura una estructura fuera de escala para el abordaje de lo local y de la vida y las necesidades barriales”[21].
La noción de descentralización obedece a que la instancia local es donde mejor se perciben las necesidades y los problemas de los habitantes del lugar, ajustando la gestión en forma adecuada a resultas de ello. La proximidad permite, asimismo, una mayor y más constante intervención y acceso a la información en todos los procedimientos y decisiones políticas de importancia para el ámbito de la Comuna, lo que incrementa la transparencia y enriquece el intercambio de opiniones. También existe una relación más directa con el representante del gobierno comunal y la legitimidad de sus actos.
La descentralización puede servir también como restricción a los deseos de expansión del gobierno central, cuyos políticos pueden actuar motivados no necesariamente por los deseos de los ciudadanos. En este último caso, la proximidad y la rendición de cuentas más efectiva de una descentralización, puede constituir un contrapeso para este escenario para configurarse y ajustarse a una mínima exigencia del ciudadano, en relación a un mínimo equilibrio entre lo que paga y aporta y por otro lado recibe[22].
También se hace referencia a las ansias de expansión del gobierno central, en tanto vislumbra al gobierno central con notables ansias de aumentar el tamaño del presupuesto y su propia estructura, aún a costa de desconocer la voluntad de los ciudadanos para su ejecución.
La Comuna debe afrontar, por último, la necesidad de evitar lo que se denomina “votar con los pies”, o también de modo similar modelo de Tiebout[23], que implica que los ciudadanos eligen entre jurisdicciones que ofrecen distintas alternativas de bienes públicos (y tributación consecuente) y bienes privados (e ingreso disponible). Se presentarían diferencias estructurales básicas entre ciudadanos vecinos ya que los gobiernos locales, en este sentido, son quienes mejor manejan los efectos de las migraciones, lo cual conlleva el concepto de optimización en materia de asignación de recursos. De mantenerse la diferencia entre jurisdicciones, más allá de la optimización, se alentarían las diferencias, aspecto que justamente no puede plantearse entre las diversas comunas de la ciudad, ya que de acuerdo a las normas analizadas debe primar el interés general y la redistribución.
Antes estas dos visiones, Oates[24] opina al respecto que un gobierno descentralizado tiene algún rol en la política anticíclica, por lo que se debe consolidar la política redistributiva de la ciudad para permitir al ámbito local más reducido (la comuna) ejecutar tal política teniendo en cuenta las preferencias locales. El teorema de la descentralización de Oates sugiere que la calidad de los bienes y servicios públicos se eleva cuando se da una descentralización.
Coincidimos por ende que la creación de Comunas “constituye una oportunidad inigualable para la construcción de un nuevo Estado Local”, tratándose de una “oportunidad de terminar con el divorcio enorme que existe entre las demandas de la población y la capacidad de prestación del Estado local, que por falta de contacto con los electores y los destinatarios directos de la política terminó obedeciendo a sus propios procesos internos antes que a los ciudadanos”[25]. Permite asimismo recuperar en los barrios el sentimiento de pertenencia local y proyectarla.
ii.- Diferencia del régimen Comunal con el municipal, el Gobierno de la Ciudad o el Nacional
Ahora bien, debe quedar claro que tal como lo establece el propio sistema Constitucional, las comunas tienen limitaciones respecto del Gobierno de la Ciudad o el Nacional.
Las comunas no pueden elaborar sus propias normas ni tener su propio sistema de elección de autoridades. Al no poseer órgano legislativo propio, las autoridades de la comuna solo pueden sancionar actos administrativos de ejecución necesarios para su gestión. Tampoco poseen justicia vecinal (aunque nada impide que puedan alojar en sus sedes juzgados desconcentrados).
Tampoco poseen facultades económico-financieras, por lo que no pueden crear impuestos y tasas, y deben limitarse a la elaboración de un anteproyecto de presupuesto, que debe ser aprobado por la Legislatura. De esta manera, se le imposibilita la capacidad de auto-financiamiento (aunque podrían existir algunas alternativas para lograr financiamiento extra-presupuestario sin endeudamiento).
Existen competencias que deben necesariamente mantenerse en el gobierno central, como la planificación urbana, política medio ambiental, transporte y otras. Como se dijo, cada Comuna es una unidad de gestión en el territorio delimitado, sin perjuicio de preservarse la unidad política y presupuestaria y el interés general de la Ciudad y su gobierno (y es por ello que ciertos servicios esenciales no son descentralizados).
Creemos conveniente despejar cualquier duda en torno a la posibilidad de que las Comunas sean consideradas de forma similar a los municipios. Como lo afirman Sabsay y Pizzolo: “La negativa a dicha posibilidad surge de la propia Constitución de la Ciudad, que ha puesto a las Comunas en un nivel distinto, al no reconocerles a éstas claras potestades que hacen a la esencia de un régimen municipal autónomo, como son, por ejemplo:
• La prohibición de crear impuestos
• La prohibición de endeudarse financieramente
• La incapacidad para auto-financiarse
• La no presencia de un órgano legisferante propio, toda vez que las autoridades comunales sólo pueden sancionar los actos administrativos de ejecución necesarios para su gestión”[26].
En efecto, debemos considerar entonces que las Comunas no gozan de autonomía institucional, ya que no se dictan sus propias normas de organización y demás pautas fundamentales de convivencia, ni de autonomía política plena, desde el momento que su gobierno no cumple con los postulados de la separación de poderes, y que tampoco se les concede a las Comunas la facultad de determinar sus propios procedimientos para la designación de sus autoridades. Por otra parte, carecen de autonomía en el ámbito económico-financiero. En suma, el régimen comunal establecido en la Constitución Porteña establece un sistema de descentralización territorial de poder con un alcance de tipo administrativo, muy diferente a la descentralización municipal a la que alude la Constitución Nacional (v. gr. art. 123) [27].
iii.- Desconcentración y Descentralización
La ley de Comunas habla de descentralización con alguna referencia a la desconcentración, por eso surge necesario establecer cuales son las diferencias entre ambos conceptos.
Cabe anticipar aquí la diferencia entre descentralización y desconcentración y referir aspectos que a partir de la finalidad señalada puedan requerir una reglamentación, como por ejemplo la vinculación con herramientas participación o la necesidad de evitar una mayor burocracia logrando una mejor eficiencia y la calidad de los servicios públicos, facilitando el acceso de la población a las mismos y simplificando los trámites.
Al respecto, mientras que la desconcentración puede definirse como una transferencia de actividades, la descentralización aparece como una transferencia de poder decisorio y resolutivo así como de los recursos necesarios para respaldarlos[28].
En igual sentido, se ha precisado que “Hay grados que pueden distinguirse:
Desconcentración: solo se delegan algunas decisiones administrativas, pero no hay delegación real de decisiones autónomas.
Delegación: se transfieren algunos poderes y decisiones al nivel local pero el poder central conserva el poder de veto.
Devolución: se confieren plenos poderes a las autoridades locales tanto en lo referente a la obtención de recursos como decisiones acerca de programas y proyectos sin necesidad de aprobación del gobierno central”[29].
Debemos considerar entonces el régimen como de descentralización de competencias de la ciudad con desconcentración de funciones.
iv.- Subsidiariedad:
El principio de subsidiariedad es uno de los considerados rectores dentro del texto de la Ley de Comunas y uno de los conceptos principales para entender la descentralización de facultades específicas en las Comunas y la delegación de las concurrentes que operará en la práctica. Dicho concepto permite entender que todo aquella gestión que pueda ser desarrollada a nivel local en principio es mejor descentralizarla si el traspaso no perjudica a los administrados.
A efectos de poder resolver las cuestiones que puedan suscitarse en relación con la atribución de las competencias existen autores que sostienen que el criterio a seguir debería ser el de "mejor situación", es decir que se ocupara de la competencia aquella administración que se encuentre en las mejores condiciones para desempeñarla. En principio la “relación de inmediatez” que se supone ha de existir entre las autoridades comunales y los habitantes de cada Comuna ubican a las primeras, en “mejor situación” que cualquier autoridad del Gobierno de la Ciudad para evaluar y decidir sobre muchos de los temas de interés comunal[30].
Entraña este pensamiento un principio aplicado a nivel mundial: “La delegación de competencias por parte de los estados obedece en ciertos casos a la aplicación de los principios de subsidiariedad, lo que puede hacerse en el nivel más bajo debe hacerse en el. En otros a la perdida de responsabilidad del Estado, lo que no se privatiza se transfiere a otros niveles”[31].
Frías lo ha advertido con su habitual agudeza: “El mundo es hoy virtualmente federal, por la necesidad múltiple de equilibrar lo uno y lo diverso”[32]. El concepto también es receptado por los tratados de la Unión Europea que han consagrado en forma expresa el principio de subsidiariedad a partir del tratado de Maastrich.
Este esquema supone un equilibrio entre una concepción integradora, que en la ley de Comunas se entiende al preservarse la unidad y el interés general y un obrar descentralizado y preferente en todas aquellas cuestiones que así lo permitan. En este concepto, esto no implica un pensar fraccionado, sino integrador de las diversas gestiones, tal como ha sido pensado en grandes ciudades como Barcelona, Milán, Chicago, Londres o San Pablo que buscan, inclusive, una integración central con el área metropolitana.
v.- Antecedentes de las Comunas a nivel mundial
Más allá de las características propias que tiene el régimen a ser implementado en la ciudad es importante comentar y aprovechar la experiencia comparada. Al respecto este análisis tiene diversos antecedentes a nivel mundial[33]:
- Montevideo (Uruguay)
“La capital uruguaya se dividió en 18 zonas, denominadas "Centros Comunales Zonales". Cada uno de estos centros brinda servicios desconcentrados vinculados con el alumbrado, mantenimiento de áreas verdes y espacios públicos, inspección general, implementación de programas sociales, inicio de tramites e información para el vecino.
La superintendencia política de cada centro la ejerce una Junta Local, según planes quinquenales elaborados con la participación de los Consejeros Vecinales.
Las competencias de los Centros se desarrollan a partir de los lineamientos dispuestos en el Plan de Reordenamiento Territorial, que se elabora luego del Plan Estratégico (que cuenta con la aprobación en mayoría en los Consejos Vecinales).
Al respecto, es importante destacar que el criterio de inversión que prima en esta Experiencia de descentralización es “donde se recauda menos, se invierte más”.
-Córdoba (Argentina)
En la ciudad de Córdoba el proceso de descentralización se ha encaminado en la labor desempeñada por los Centros de Participación Comunal (CPC), espacios donde funcionan oficinas de la Municipalidad que brindan servicios demandados por los propios vecinos.
Estas dependencias comunales organizan actividades culturales, educativas y de capacitación, así como programas sociales y ámbitos destinados especialmente para que los vecinos desarrollen encuentros barriales y participen en la búsqueda de soluciones para los problemas comunes.
Los Centros -en el marco del Programa de Desconcentración- tienen como objetivos principales: desconcentrar los servicios de la Municipalidad de Córdoba para mejorar la calidad de atención a los vecinos, fortalecer la democracia a través de la participación ciudadana, fomentar y organizar la capacidad de decisión de la ciudadanía y hacerla mas efectiva, posicionar al Estado provincial en un papel mas cercano a la población, facilitar la articulación entre las funciones provinciales y municipales, llegar a la equidad y eficacia en la gestión publica municipal, promover la conformación de nuevos polos de desarrollo económico, racionalizar el gasto publico municipal mediante la administración adecuada de los recursos.
-Barcelona (España)
El territorio de la ciudad se dividió en grandes distritos a través de la creación de un Consejo de Distrito representativo, con capacidad efectiva de actuación, así como la voluntad de fomentar la participación, comunicación y cooperación de los ciudadanos. La ciudad quedo así dividida en 10 zonas con Consejos de Distritos de 15 miembros elegidos por los partidos políticos (de manera proporcional a los votos obtenidos).
Cada distrito cuenta con competencias específicas, como la elaboración del reglamento interno, la distribución del presupuesto anual, la delimitación de las prioridades y necesidades propias, y la posibilidad de proponer planes y programas.
El criterio general que guía esta experiencia de descentralización es brindar una rápida intervención ante las necesidades urgentes, asignando, además, facultades decisorias, de gestión, de control y de disciplina. El gobierno central, por su parte, mantiene su competencia en cuanto a la reglamentación y la programación general.
El presupuesto se reparte en función de coeficientes de distribución según niveles de renta, población, superficie, déficit urbanos y necesidades sociales de cada distrito. El monto total del presupuesto descentralizado asciende a un 12 al 15 por ciento del presupuesto total de la ciudad.
- Porto Alegre (Brasil)
Esta experiencia de descentralización –como señala el consultor del BID Huáscar Equino en su estudio " Presupuestación participativa en Puerto Alegre, Brasil"- se asentó desde la instrumentación del Presupuesto Participativo en 1989, a partir del cual el municipio comenzó a recibir fondos para abordar las demandas ciudadanas. Este proceso se abrió a partir de distintas reuniones preparatorias con la participación de funcionarios del gobierno municipal y representantes de las organizaciones comunitarias. En estos y otros encuentros posteriores se fueron delineando los aspectos a tratar, ampliándose a temas vinculados no solo con lo presupuestario, sino también con los servicios de salud y educación.
Mediante la conformación de distintos espacios y canales de negociación, el presupuesto se ha convertido en el fruto de un proceso de participación ciudadana. Entre sus impactos, se destacan la mejora en la infraestructura y provisión de servicios que reciben los ciudadanos, además de la reducción de las prácticas clientelistas, la mayor participación ciudadana, la concreción de nuevas prácticas democráticas y el incremento de los niveles de control de los recursos públicos por parte de los vecinos.
A partir de la experiencia en Porto Alegre, hoy el sistema de Presupuesto Participativo se aplica a mas de 70 ciudades brasileñas".
vi.- Competencias en la ley de Comunas de la CABA:
Desde el punto de vista jurídico, la competencia es la “aptitud legal para actuar” y la “esfera de atribuciones” de un órgano[34].
La descentralización en comunas opera entonces como una transferencia territorial de atribuciones, con su debido correlato en el traspaso de recursos para afrontarlas.
Dentro de los principios enunciados por la ley se especifica la subsidiariedad de la actuación del Poder Ejecutivo en relación con las competencias de las Comunas y el seguimiento comunal de la gestión del Poder Ejecutivo en el ámbito local (art. 4, incisos a, c y f).
Se refiere asimismo a una desconcentración de la gestión operativa y administrativa. Una de las finalidades es la de mejorar la eficiencia y la calidad de las prestaciones que brinda el Gobierno (art. 3, inciso d), con posibilidad de establecer subsedes, una mayor proximidad.
Las comunas tienen la facultad concurrente de participar en la planificación, prestación y control de los servicios (art. 11, inciso a), así como la decisión, contratación y ejecución de obras públicas, proyectos y planes de impacto comunal, y la fiscalización y el ejercicio del poder de policía sobre ciertos aspectos.
Al respecto, como el Gobierno de la Ciudad ha resaltado en su reciente campaña destinada a la población, esto se traduce en que las comunas tendrán importantes competencias exclusivas tales como las que se relacionan con la planificación, ejecución y control de los trabajos de mantenimiento de las calles y pasajes de la ciudad, así como de las plazas y otros espacios verdes más pequeños. Además, trabajarán en conjunto con el Gobierno de la Ciudad en lo concerniente a la planificación y control de los servicios; la decisión, contratación y ejecución de obras públicas, proyectos y planes de impacto comunal; el ejercicio de la facultad de control del espacio público; la evaluación de las demandas y necesidades sociales y el desarrollo de proyectos comunitarios; la implementación de un sistema de mediación comunitaria y la promoción, asistencia y asesoramiento a entidades vecinales no gubernamentales.
Dentro del marco de descentralización política y administrativa en un territorio determinado las principales funciones que consagra el art. 128 de la CCABA son las de planificación, ejecución y control. La planificación (diseño y la elaboración de las políticas públicas y los programas que se llevarán adelante en las comunas), la ejecución de los proyectos presupuestadas (a los fines del Presupuesto de la Ciudad y tal como lo dispone el artículo 6to. de la Ley Nro. 70 - las comunas son una “Jurisdicción” que administra y dispone de las partidas presupuestarias que se le asignan-) y la función de control (facultad de controlar y hacer cumplir las normas tanto por parte de los particulares como de las acciones desarrolladas en el mismo por parte del Gobierno Central).
La “función de planificación” implica, para las autoridades comunales, la posibilidad de adoptar todas las medidas conducentes al plan o proyecto de su futura acción en la administración comunal. Pero aquí la descentralización se agota por mandato constitucional, como vemos más adelante, en la posibilidad de elaborar el citado programa de acción, el anteproyecto de presupuesto anual así como su ejecución y en la iniciativa legislativa y la presentación de proyectos de decretos al Ejecutivo de la Ciudad…. La “función de ejecución” implica que las autoridades comunales se encuentran habilitadas para sancionar, dentro de su exclusivo ámbito territorial, todos los “actos administrativos de ejecución” necesarios para llevar adelante su plan de acción…. En nuestra opinión, la solución a cualquier conflicto de este tipo debe encuadrarse en el respeto de la máxima constitucional que prescribe mantener la “unidad política” de la Ciudad. Por ende, existe una inquebrantable presunción constitucional de “primacía” de la legislación porteña sobre los actos comunales……Por último, se estipula una “función de control”. La misma implica descentralizar para controlar”[35].
Las competencias exclusivas son aquellas respecto de las cuales las comunas tienen autonomía de gestión respecto del Gobierno Central. Por lo tanto solo admitirán controles ulteriores a su ejecución[36].
Los aspectos no descentralizados son la organización del transporte publico, la red primaria vial, los parques públicos especialmente delimitados, el planeamiento estratégico urbano, la política de ocupación del suelo, la localización industrial, la eliminación de los residuos, la construcción de infraestructura de interés general, la planificación hospitalaria y de vivienda publica.
Por supuesto, debemos agregar también la prohibición expresa de crear impuestos, tasas y contribuciones o endeudarse financieramente, ya mencionada y que es una derivación expresa del principio de unidad presupuestaria y las facultades que en la materia la propia Constitución de la Ciudad atribuye a la Legislatura con miras a preservar el interés general de la Ciudad.
Tanto la salud como la educación son servicios esenciales para la población y, por lo tanto, la Constitución de la Ciudad fue clara al ponerlos en cabeza del Gobierno Central.
Sin embargo, a partir de la creación de las Comunas, los vecinos y vecinas podrán participar de la planificación y control del funcionamiento de la escuela o del centro de salud del barrio. Pero deberán sujetarse a la política educativa y sanitaria general, en cuya formulación van a participar las Juntas Comunales, en el seno del Consejo de Coordinación Intercomunal.
Es importante también definir la posible privatización de servicios, para lo cual habrá que determinar qué servicios deben serlo y cuales no. Para ello es importante que se cumpla la no rivalidad en el consumo y la imposibilidad de excluir mediante la aplicación de un precio. Cuando exista un servicio donde pueda ser perfectamente identificado un grupo beneficiario, ya sea el servicio gratuito o no, debe ser descentralizado. Se deberán aprovechar las economías de escala, evitando fraccionar en casos de monopolios naturales (sino se encarecerían los precios)[37].
En tercer lugar, y en cuanto a que debe entenderse por vías secundarias es posible definir la misma, así como los espacios públicos alcanzados, aspecto que trabajamos en la propuesta de reglamentación.
Respecto de las facultades concurrentes[38] el primer aspecto que resaltamos al respecto es la posibilidad de celebrar Convenios de Gestión para el ejercicio de competencias concurrentes, en cuanto tareas de fiscalización y control, hoy en manos del Gobierno centralizado. Es decir que como ya hemos mencionado existen aspectos reglamentables, aspectos que pueden ser instrumentados en la práctica mediante convenios de gestión y temas que deben ser complementados por la legislatura de la ciudad.
El ejercicio del poder de policía, por ejemplo va a depender de distintos cuerpos de inspectores que responderán a cada una de las Comunas. Esto quiere decir que estas van a tener la potestad de controlar que los distintos comercios cumplan con la normativa vigente, entre otras cosas, en materia de condiciones edilicias, seguridad e higiene.
Esto tiene que ver con que la descentralización no se va a llevar a cabo de una vez y para siempre sino que aparece como un largo proceso en el que los distintos actores irán cediendo posiciones para arribar a acuerdos respecto a como coordinar y concertar las acciones enmarcadas en lo que la Constitución califica como competencias concurrentes.
Esta transferencia podrá realizarse siempre que se asignen los fondos económicos y se cuente con los recursos humanos necesarios para realizarlas. “Es necesario también establecer algún espacio de coordinación para la ejecución de competencias, ya que varias comunas lindantes pueden tener facultades para asfaltar una misma calle en tramos contiguos. 0 incluso que la compartan con veredas enfrentadas. Algo similar sucedería con el Gobierno de la Ciudad en lo referente al mantenimiento de vías primarias. También se encuentra la delegación, que puede conferir el Poder Ejecutivo a las comunas para la ejecución de competencias propias, a través de la celebración de instrumentos que establezcan las responsabilidades que asume cada parte y garanticen la asignación de las partidas presupuestarias correspondientes para su ejecución. La delegación se efectúa en forma igualitaria a todas las Comunas”[39].
2.- Participación:
i.– Naturaleza de la Participación
En América Latina se ha consagrado explícita o implícitamente el derecho de la ciudadanía a participar en la definición e implementación de las políticas públicas. También se ha reconocido que este proceso está vinculado con la construcción de un Estado Democrático de Derecho[40]. Por otra parte, puede observarse que la participación empieza a ser valorada como instrumento de gestión.
No es nuestra intención desarrollar esta cuestión, para lo cual la bibliografía referida resulta fuente de profundización, sino señalar algunas cuestiones que nos permitirán luego reflejar nuestras conclusiones en las propuestas de reglamentación.
Dentro del encuadre teórico de la participación, Asenjo la refiere como el “involucramiento de los ciudadanos en los asuntos públicos”[41]. Un definición más amplia define la participación como el proceso mediante el cual se integra al ciudadano, en forma individual o colectiva, en la toma de decisiones, la fiscalización, control y ejecución de las acciones que afectan algún ámbito de la esfera pública, sea en lo político, económico, social o ambiental[42].
En cuanto a los componentes activos de la participación, señala Ivan Lanegra Quispe que “Dado que la categoría “ciudadanía” constituye una categoría política que sólo cobra sentido con relación a la existencia de un estado del cual se es ciudadano, debe entenderse la participación ciudadana con relación a las decisiones estatales”[43]. En tanto la participación supone el involucramiento de los ciudadanos en los procesos de toma de decisiones y el monitoreo y fiscalización de las políticas públicas se diferencia claramente de la participación política (elección) y la participación social (agrupación).
Entre los pre requisitos para la participación es importante señalar que debe ser informada, organizada y estructurada, oportuna y con mecanismos que inviten a la gente a sumarse.
En general se sintetizan las etapas de la participación en tres: Información, consulta y concertación[44].
Los ciudadanos ejercen sus derechos a los fines de controlar organismos públicos. “La noción del control ciudadano esta íntimamente vinculada a la obligación de los funcionarios de rendir cuentas por sus actos de gobierno (“accountability”). Esto supone una cierta relación “dialógica” entre actores controlados y controlantes; las acciones y demandas ciudadanas tienen como objetivo generar algún tipo de respuestas desde el Estado, ya sea del organismo estatal controlado para que modifique (o no) determinadas medidas de gobierno, o de los propios organismos y mecanismos de control del Estado para que inicien acciones tendientes a controlar a los organismos o funcionarios denunciados. Estas interacciones entre las acciones ciudadanas y las instituciones estatales constituyen factores claves para entender la dinámica de las relaciones de “accountability” y las potencialidades y limitaciones del control ciudadano.”[45]
La literatura, en general, plantea que la noción de “accountability” comprende dos elementos básicos: la obligación de los funcionarios públicos de informar y justificar sus actos (rendición de cuentas), y la capacidad de sancionarlos en casos de incumplimientos o violaciones a sus deberes[46]. La literatura también distingue distintas formas de “accountability”. Particularmente relevante es la distinción entre “accountability” horizontal y vertical elaborada por O’Donnell[47]. La primera modalidad hace referencia a la operación del sistema intra-estatal de controles. La segunda se refiere a actores y mecanismos de control externos al Estado, y comprende tanto a los mecanismos electorales (también llamada “accountability” electoral) como a otras acciones que realiza la ciudadanía para controlar el funcionamiento de los órganos de gobierno.
La “accountability” social basa su legitimidad en el derecho ciudadano de peticionar ante las autoridades y por lo tanto no requiere que la demanda o reclamo específico sea compartido por el resto de la colectividad[48]; su ejercicio se justifica en cuanto derecho que corresponde a todo ciudadano por su condición de tal. A partir de esta distinción analítica entre mecanismos horizontales y verticales, ¿cómo funcionan y operan las acciones de control ciudadano? “La literatura plantea que la ciudadanía utiliza tanto herramientas institucionales como no institucionales para controlar a organismos de gobierno, y denunciar incumplimientos de funcionarios públicos”[49].
La Constitución de la Ciudad de Buenos Aires sancionada en octubre de 1996 contempla un elevado número de institutos para la participación ciudadana. En tal sentido, acentúa la clara tendencia favorable a la construcción de democracias participativas.
En lo relativo a las formas de democracia semi directa están reconocidas la Iniciativa Popular de leyes, el Referéndum, la Consulta Popular y la revocatoria de mandatos de cualquiera de los funcionarios electivos de la Ciudad. Juntamente con estos institutos, el constituyente ha incorporado a la Audiencia Pública, la que puede ser convocada por la Legislatura, por el Poder Ejecutivo o inclusive por las Comunas. Todos estos mecanismos están previstos pero requieren un desarrollo legislativo que provea un andamiaje claro y que refuerce la participación.
Esto obedece a que la vida democrática moderna requiere de un rol cada vez más activo de la población. Se necesita de la participación de los miembros de la comunidad. La idea de que los gobernados sólo actúan cuando se trata de elegir y luego, valga la redundancia, son gobernados por otros sin que exista posibilidad alguna de interactuar con los gobernantes, ha quedado agotada. Ahora, al concepto de democracia representativa se le agrega la calificación de participativa[50].
La participación transforma al sistema democrático, le da otro dinamismo, le concede un canal de relación permanente entre los gobernantes y los gobernados. La actuación conjunta permite que las decisiones sean más razonadas, que sean el producto de un mayor consenso, que se conozcan mejor los problemas que aquejan a una sociedad y que se busquen de manera mancomunada las posibles soluciones[51].
La participación permite que se transparente la actuación del gobierno, evitando de manera efectiva gran parte de los comportamientos corruptos. Asimismo, ante la aparición de conductas reprochables facilita la asunción de responsabilidades y eventualmente la aplicación de sanciones. La participación comprende distintos canales de actuación que las democracias consolidadas les reconocen a sus habitantes.
Cabe anticipar sí que se produce antes de una decisión cuando se busca que el decisor esté lo mejor informado posible, no sólo a nivel técnico sino también, y sobre todo, en lo que hace al verdadero deseo de las personas. Se trata de saber lo que ellas quieren, pues serán ellas las recipiendarias de las medidas que se vayan a aplicar[52].
La participación posterior a la decisión, en cambio, sirve como medio de fiscalización y como modo de actuación conjunta en la gestión de esa decisión, o sea en su aplicación, que en definitiva es el momento crucial, pues en última instancia lo que importa cuando se decide es que lo decidido se transforme en una realidad en el terreno de los hechos; de lo contrario asistiremos a un fracaso[53].
ii.- Breve mención al rol de las Organizaciones no gubernamentales y de la Sociedad Civil
Este aspecto es esencial, habida cuenta que la ley de Comunas refiere a la participación desde una estructura asociativa y no individual, como surge del articulado de la misma.
En primer lugar, corresponde aclarar que el término ONG se aplica a una heterogeneidad de formas asociativas, pero que tienen ciertas características comunes. En general, existe cierto consenso en señalar que se trata de organizaciones privadas, no gubernamentales, sin fines de lucro, de asociación voluntaria y con mecanismos de autogobierno. Estos criterios nos permiten diferenciar las organizaciones de la sociedad civil de otras formas de organización, propias del sistema político y del económico[54].
Las organizaciones no gubernamentales (ONGs) se han revelado como una suerte de vanguardia en la defensa de determinadas cuestiones. Así ha ocurrido con el medio ambiente, los derechos del consumidor, los derechos humanos, etc. Sus estilos de actuación se han convertido en valiosos canales para la participación ciudadana. A la vez permiten la agrupación de personas alrededor de temas fundamentales que, gracias a ese tipo de solidaridad, alcanzan espacios de significativa fuerza frente a los poderes estatales. Históricamente este tipo de posición sólo era ocupada por agrupaciones de empresarios, iglesias, sindicatos, etc.
En la actualidad las ONGs se han convertido en una correa de transmisión de quienes "no tienen voz". Es decir de aquellos que no integran asociaciones intermedias poderosas ni posiciones importantes de poder pero que no obstante ello sienten la necesidad de actuar de manera orgánica en actividades que hacen al interés general[55].
Existe, sin embargo, cierta disposición en atribuir a las ONGs un carácter de “representantes” de la ciudadanía, aspecto que sería erróneo a nuestro criterio en este régimen de Comunas, donde las ONGs no pueden participar de la Junta de gobierno.
Indudablemente que en un escenario de creciente descreimiento de la sociedad política y de los partidos políticos, es razonable suponer que algunas personas se sienten mejor representados por esas “comunidades de intereses o visiones” que son las ONGs, a las que se asocian voluntariamente, que por políticos electos, pero las funciones e intereses de las ONGs son diametralmente distintas a las de los partidos políticos o barriales.
iii.- Análisis de los principales Instrumentos para la Participación Pública
La participación comprende distintos canales de actuación que las democracias consolidadas les reconocen a sus habitantes.
Siguiendo en todo este esquema el Módulo sobre Participación Pública y Desarrollo Sustentable[56] los mismos pueden participar de diferentes formas:
- antes de que las autoridades tomen las decisiones: asesorando, siendo objeto de consultas, promoviendo proyectos.
- después de que las decisiones hayan sido tomadas: actuando en la ejecución de las mismas o controlando su ejecución
Algunas formas de participación no obligan a los gobernantes. Desde el punto de vista del derecho esto se expresa diciendo que ellas no tienen efecto vinculante. Por ejemplo, si nosotros asesoramos a la autoridad sobre la conveniencia o no de la construcción de un puente dentro del ámbito de nuestra comuna la posición que manifestemos, sea ésta favorable o desfavorable, no invalida una decisión en contrario del gobernante. Este nos escuchará; nuestra argumentación le servirá para decidir mejor, pero de ningún modo para tomar un único rumbo decisorio.
Otras formas de participación, en cambio, obligan a la autoridad. En estos casos se dice que tienen fuerza vinculante. Estamos refiriéndonos a las llamadas formas semi-directas de democracia, como en un referéndum o plebiscito. Se denominan de esta manera porque se trata de decisiones que son tomadas directamente por los habitantes.
La democracia es indirecta cuando el pueblo decide exclusivamente a través de sus representantes, en los órganos de gobierno. En tanto que, en la democracia directa toda la ciudadanía decide reunida en asamblea.
1) Audiencia Pública: Es un encuentro formal entre la población y los gobernantes para tratar un tema en particular, sea un proyecto de ley, una autorización municipal, u otra decisión que deban tomar las autoridades. Estos encuentros se desarrollan en el transcurso del proceso de toma de decisión; en general encontramos audiencias públicas tanto a nivel del poder legislativo como del ejecutivo.
La finalidad de la audiencia es promover y facilitar la comunicación entre los gobernantes y la comunidad, a efectos de que las informaciones, opiniones u objeciones expresadas por los participantes en la audiencia sean tenidas en cuenta por los funcionarios al momento de tomar la decisión, y contribuyan a mejorar la calidad de la misma.
Desde el punto de vista legal, la audiencia pública no tiene efecto vinculante: los comentarios y observaciones que expresen los participantes en la audiencia no obligan a las autoridades a actuar de esa forma. En algunos casos, sin embargo, los funcionarios sí están obligados a justificar su decisión y a explicar por qué decidieron apartarse de lo manifestado en la audiencia.
La realización de audiencias públicas tiene una serie de ventajas para la ciudadanía y para las autoridades. A título de ejemplo, podemos mencionar las siguientes en relación a los ciudadanos:
• Oportunidad para opinar, objetar e incidir en las decisiones públicas.
• Oportunidad para conocer las perspectivas de otros ciudadanos y sopesar consideraciones ambientales, sociales y económicas.
• Igualdad de oportunidades para expresarse y para hacerse oír de todos los que intervienen.
• Oportunidad para la búsqueda de consensos.
En relación a las autoridades:
• Oportunidad para comunicarse con una diversidad de actores sociales.
• Oportunidad para mejorar la calidad de las decisiones públicas, al permitir una adecuación entre éstas y las pretensiones y aspiraciones de los destinatarios de esas decisiones.
• Oportunidad para acceder a mayor información
• Oportunidad para lograr y demostrar una mayor transparencia en el proceso de toma de decisiones.
2) Consultas Públicas
La consulta pública es una de las formas de democracia semidirecta más difundidas. Se trata de un acto por el cual los gobernantes pueden someter a la opinión de la ciudadanía una propuesta o decisión pública.
Puede tener efecto vinculante (referéndum) o no vinculante (plebiscito). En el primer caso lo decidido por la ciudadanía obliga a los gobernantes.
3) Presupuesto participativo
El presupuesto participativo surge como una novedosa y revolucionaria herramienta de participación y control ciudadano mediante la cual las personas tienen la posibilidad de participar en la elaboración y control de la ejecución del presupuesto del Estado. Se encuentra expresamente previsto en la ley de Comunas.
El presupuesto participativo ha sido definido como un espacio público no estatal, en el cual el gobierno y la sociedad se reúnen para ponerse de acuerdo acerca de cómo trasladar las prioridades de los ciudadanos hacia la “agenda” de las políticas públicas, además de poner en manos de los ciudadanos un canal de control sobre el uso que el gobierno da a los recursos públicos.
A partir de la experiencia del presupuesto participativo de Porto Alegre en Brasil, que comenzó en 1989, es posible identificar algunos aspectos comunes en la implementación de esta modalidad de participación pública:
• La participación del ciudadano debe estar garantizada, sin necesidad de pertenecer a ninguna organización particular que lo represente.
• La metodología se debe adaptar a las normas legales y conductas sociales de cada región en particular. Esto implica, por un lado, la necesidad de una regulación legal que establezca quiénes son los actores políticos de la consulta, las fechas del año en que deben realizarse, el efecto de las opiniones vertidas por los consultados, etc.; pero por otro lado, que el procedimiento sea informal, con la flexibilidad suficiente para permitir que cada comunidad o región lo adapte a sus características propias, y que también se vaya modificando a través del tiempo.
• La apertura del proceso de participación debe ser amplia en cuanto a los temas, abarcando desde cómo se deben gastar los recursos del Estado hasta las diferentes formas de financiamiento de dicho gasto, con recursos genuinos o por vía de deuda pública.
• La participación ciudadana debe comprender, también, el control de la gestión y la rendición de cuentas.
• En principio, las opiniones vertidas en el proceso de presupuesto participativo no son vinculantes para el decisor, si bien debe establecerse para el mismo la obligatoriedad de fundamentar las razones por las que se aparta de lo manifestado en las diferentes consultas públicas.
4) Iniciativa Popular
La Iniciativa popular habilita a los ciudadanos para que, una vez cumplidos ciertos requisitos, puedan presentar proyectos de leyes ante el parlamento, obligando al órgano legislativo a darle tratamiento.
La normativa dispone los requisitos que deben cumplirse para poder llevar a cabo la misma estableciendo los requisitos formales en general relacionados con la firma de un número de ciudadanos no inferior al uno y medio por ciento (1,5 %) del padrón electoral; la presentación de la iniciativa por escrito con el detalle de, sus motivos, nombres de los promotores, número de documento, detalle de los gastos y sus firmas y la presentación de un resumen impreso del proyecto de ley a ser presentado con mención del o los promotores responsables de la iniciativa.
En general se sostiene que no podrán ser objeto de iniciativa popular los proyectos referidos a reforma constitucional, tratados internacionales, tributos, presupuesto y materia penal.
5) Elaboración Participada de Normas
Permite la participación de aquellos ciudadanos interesados, en forma previa a la toma de decisión por parte de la los funcionarios responsables, a través de opiniones y propuestas respecto de proyectos de normas administrativas y proyectos de ley para ser presentados por el Poder Ejecutivo al Legislativo. Su carácter es no vinculante
En el caso de las Comunas, se podría plantear en el ámbito de la Junta Comunal o el Consejo Consultivo Intercomunal, para la posterior presentación de la iniciativa ante el Jefe de Gobierno o la legislatura, según corresponda.
iv.- Aspectos de la Participación en las Comunas
En este particular, la incorporación de los ciudadanos en el marco de las Comunas se refiere, como hemos dicho, a temas tan cotidianos como el estado de las calles, el cuidado y mantenimiento de los espacios públicos, las prioridades presupuestarias etc. La Constitución, a la vez de establecer el mandato y competencia de las Juntas Comunales, refiere para ello a un organismo consultivo y participativo que hace patente este anhelo. Se trata del Consejo Consultivo Comunal, de carácter consultivo y honorario.
Ello sucede de acuerdo al rol de la participación que adopta la ley y, retomando conceptos, ello tiene su correlato en otras disposiciones de la Carta Magna local, que han dado lugar a la denominada “democracia participativa”, semi-directa, en reemplazo de la tradicional “democracia representativa” (figuras tales como las previstas en los artículos 63, 66 o 67, entre otros -la participación ciudadana, el acceso a la información, el presupuesto participativo, Consulta Popular y Referéndum, las audiencias públicas, Iniciativa Popular, procesos de doble lectura, los sistemas de gestión y control *Auditoria General y Sindicatura General*, etc.-). La aplicación de los mecanismos surge del art. 38 de la ley, que refiere inclusive al derecho de acceso a la información.
La ley habla de “facilitar la participación en el proceso de toma de decisiones y en el control de los asuntos públicos”, “promover el desarrollo de mecanismos de democracia directa” y “consolidar la cultura democrática participativa” (art. 3, incisos b, c y g). Se resalta como principio la gestión pública participativa (art. 4, inciso e).
Quedan pendientes para el reglamento interno aspectos como la integración del Consejo Consultivo Comunal, observando detalladamente las funciones del art. 35 y su funcionamiento art. 36.
Sin perjuicio que la Junta Consultiva obedece a un claro mandato constitucional existe una limitación (que no figuraba en todos los proyectos de ley) en cuanto a la necesidad de representar algún tipo de organización, privilegiando de este modo la participación asociativa. Se hace necesario facilitar tal circunstancia, para no limitar la participación y reglamentar la integración, funcionamiento y relación con las Juntas Comunales. No se plantean exigencias formales.
Contenida la participación, se trata de que los ciudadanos puedan incidir en el mantenimiento del espacio público, programas de acción, la ejecución del presupuesto y la elaboración de iniciativas legislativas. También en la planificación de ciertos servicios públicos y en la conformación de equipos e instancias de mediación de conflictos vecinales. La participación es claramente un instrumento que facilita la descentralización y se proyecta sobre todas las áreas de la misma abordadas en nuestro trabajo.
La participación es uno de los objetivos del régimen y en función de ello se prevé analizar las herramientas y canales de la participación y que observaciones se pueden anticipar para su mejor implementación. Ello también requiere, desde el luego, la consideración del acceso a la información pública y los sistemas de información y de gestión de la misma a ser incorporados por los diversos centros comunales.
Es decir que la participación en las Comunas está eminentemente diseñada a partir del Art. 34, el Consejo Consultivo Comunal, con distinta representación, siempre asociativa. Es necesario, al respecto, trabajar sobre los reglamentos de los Consejos y los registros asociativos. A esto se suma la representación política en la Junta (a través de los partidos políticos de la ciudad o partidos vecinales o barriales). Al respecto, hemos señalado que la ley Electoral debe ser clara en cuanto no se confunda la posibilidad de participación asociativa con la posibilidad de que tales organizaciones (sin constituirse en partidos políticos) sean elegibles.
Se agrega a esto, desde luego, el presupuesto participativo. Existen proyectos de ley para regular el presupuesto participativo y su procedimiento, a nivel comunas.
El diseño que sugerimos incluye la posibilidad de pensar la participación comunal a partir de Consultas Populares, Audiencias Públicas, Iniciativas Populares Comunales y otras formas de participación. Muchas de estas herramientas, como vimos, se encuentran expresamente previstas por la Constitución o leyes de la ciudad.
Creemos que es importante evaluar la posibilidad de someter a Consulta o Audiencias Públicas la posibilidad de opinar sobre determinados proyectos que hacen a la planificación de la comuna. Esto debiera ser regulado, en principio, desde la legislatura, aún cuando se pueda avanzar informalmente en ese sentido.
En el caso de las audiencias públicas, debemos citar la competencia atribuida a las Comunas -junto a la Legislatura y el Ejecutivo de la Ciudad- para convocar a audiencia pública (cfr. art. 63, CCABA). Lo primero que hay que decir sobre esta competencia es que, conforme al mandato constitucional, su ejercicio puede ser “facultativo” u “obligatorio”. El llamado a audiencia pública queda en manos de la discrecionalidad de las autoridades comunales, cuando se trate de debatir asuntos de interés general para dicha Comuna. La audiencia convocada de esta forma debe realizarse con la presencia inexcusable de los funcionarios competentes. Por el contrario, cuando la iniciativa de llamar a audiencia pública cuente con la firma del 0,5 % del electorado acreditado en la Comuna, la convocatoria es obligatoria. Sin duda, el constituyente porteño ha privilegiado con este instituto la participación directa de los habitantes de la Ciudad en los asuntos públicos. No podía ser de otra manera, pues, la puesta en marcha de mecanismos de participación pública, aparece como uno de los pilares que dan razón de ser a la descentralización[57].
Similar es el caso de la Iniciativa Vecinal en el ámbito de las Comunas, aspecto donde existe un proyecto de ley que exige para la presentación la adhesión del 1,5% del padrón electoral de la comuna, de acuerdo a la última elección. Solo pueden ser objeto para el proyecto de iniciativa las facultades excluyentes con excepción de las establecidas en el artículo 10, d). Es interesante que prevé se canalice el proyecto a través del Área de Participación Vecinal. Una vez verificada la autenticidad de firmas en 20 días hábiles, remite en el plazo de 3 días hábiles a la Junta quien debe aprobar o rechazar el proyecto dentro del plazo de 6 meses.
Como comentarios al mismo, surge que el plazo aparece prolongado en cuanto al procedimiento y que debiera sumarse la posibilidad de presentar otras iniciativas.
v.- Acceso a la Información:
La eficiencia de la participación ciudadana está condicionada directamente a la información con que se cuente. La desinformación y la información inexacta o inoportuna afectan sustancialmente la calidad de participación pública.
La sola existencia de herramientas para la participación y el control ciudadano no es suficiente. Es necesario que el ciudadano pueda acceder a la información que le permita elegir el instrumento más adecuado para la problemática que lo afecta o preocupa.
El Libre Acceso a la Información incluye el acceso, por parte de cualquier persona, a la documentación integrada por los expedientes públicos, minutas de reuniones, correspondencia, dictámenes técnicos, estudios científicos o a cualquier documentación financiada por los presupuestos públicos. También abarca la información sobre políticas, programas, planes y proyectos; la información sobre las diversas instancias de toma de decisiones, las oportunidades para efectuar comentarios orales o escritos, las opiniones provenientes del público y de organizaciones técnicas[58].
Es importante siempre tener en cuenta que la información debe ser suministrada de modo adecuado y debe ser veraz, agregando la gratuidad.
En este punto, observamos a la Comuna como un canal, un vehículo de Información y participación, para canalizar las necesidades de la ciudadanía acorde a tratados internacionales y legislación nacional y de la ciudad. El ejercicio de los derechos políticos, entendidos en ese claro sentido, está expresa y plenamente garantizado por el Art. 62 de la Constitución de la Ciudad, que en la especie no puede ser ignorado. Por demás, esta norma se enraíza en el sistema federal, y refleja igualmente los derechos garantizados por los tratados internacionales con jerarquía constitucional, conforme establece el inciso 22 del Art. 75 CN (Art. 21 de la Declaración Universal de Derechos Humanos; Art. 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; y Art. 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos -Pacto de San José de Costa Rica).-
Esto se refuerza con la mejoría que trae aparejada la información para la calidad de la democracia y la relación que existe entre la posibilidad de obtener información y la cercanía a la misma (Principio de Inmediatez).
En el caso Comunas, el fallo del Dr. Cataldo recepta la importancia de la participación en relación a las Comunas, al mencionar que “La colaboración ciudadana en la toma de decisiones públicas constituye una forma de asegurar el Estado de Derecho y, asimismo, la consiguiente estabilidad del sistema política”[59]
Se destaca que el modelo de la CABA prevé mecanismos de participación de los ciudadanos en las decisiones públicas que no sólo permiten reorientar el sistema político hacia el ideal de una democracia deliberativa sino que también hacen posible fortalecer y profundizar el pleno reconocimiento de los derechos individuales. Así, la adopción de un modelo institucional democrático participativo se pretende superar la audiencia de un consenso que conduce a situaciones de deslegitimación subjetiva. En este contexto, no cabe duda que las normas introducidas en el Título Sexto de la Constitución de la Ciudad -Comunas- constituyen uno de los instrumentos que la Carta Magna local ha previsto para instituir una mayor participación ciudadana, mediante la descentralización territorial de diversas competencias estatales en materia de gestión política y administrativa. De esta forma, resulta evidente que su principal cometido ha sido el de permitir que cualquier habitante de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires pueda participar en la gestión de gobierno. Se buscó así, tal como surge de los debates en el seno de la Convención Constituyente, reformular el sistema de gestión centralista y burocrático vigente en períodos anteriores, al que se identificó como la causa-fuente de una profunda crisis de representatividad de las fuerzas políticas y del gobierno. Este modelo, considerado por los Constituyentes inadecuado para promover el progreso social e ineficiente en cuanto a la satisfacción de las demandas sociales, fue reemplazado por otro, estructurado sobre la base de una participación ciudadana amplia y democrática[60].
La participación de que habla la Constitución implica que la democracia es desde el ciudadano, para él y por él, pero en especial con él. El ciudadano no puede ser ya entendido como un mero objeto del acto de administración del Poder, sino como lo que es: sujeto de derechos, origen fundamental y último receptor de ese Poder, y ya no porque algún doctrinario lo dice, sino porque lo impone la Constitución[61].
3.- Gobierno de las Comunas.
i.- Naturaleza:
El Gobierno de las Comunas se da principalmente a través de la Junta Comunal. Como órgano colegiado, sus miembros deben trabajar mancomunadamente y alentar la participación.
La propia Constitución determina que presidirá la Junta Comunal el primer integrante de la lista que obtenga mayor número de votos en la Comuna. Será él quien deberá conducir y articular la gestión con adversarios políticos, aspecto que de un modo tan claro y constante, lo que resultará novedoso en nuestro país. Se trata de la articulación de la política general de la ciudad con los vecinos, que “puede ser el germen de un cambio profundo en la manera de hacer política en la Argentina”[62].
En primer lugar es esencial entonces analizar las características de la Junta Comunal, órgano eminentemente ejecutivo y colegiado.
Al respecto existen distintas visiones y aportes sobre el funcionamiento colegiado a la vez que referencias a las características (estabilidad) de las decisiones adoptadas por un solo individuo o un órgano colegiado y, dentro de éste, los aspectos principales de las decisiones unánimes o adoptadas por mayoría.
Las decisiones individuales son habitualmente sencillas de tomar. Es más complejo cuando la decisión es de un grupo ya que supone establecer reglas para la toma de decisiones que tengan en cuenta alguna limitación. El tema es esencialmente complejo cuando la decisión es lo que toma el Estado en cuanto a qué bienes debe proveer a la sociedad[63].
La regla más sencilla que resolvería el problema es la unanimidad. En otras palabras, no se puede tomar ninguna acción sin la aprobación de los demás. Su ventaja principal es que asegura un respeto máximo a la libertad individual. Aún una fuerte mayoría sería incapaz de subordinar a una minoría para asegurar los fines de la mayoría[64].
Los altos costos de negociación, tiempos y recursos hacen a esta opción inviable en este escenario. El amplio poder de veto daría a cada individuo un poder inmenso. Sin embargo, cabe recordar que aún apartándose de esta situación de unanimidad, las grandes decisiones (como podría ser la reforma de una constitución o la remoción de un jefe de gobierno) exigen un consenso muy consistente, con mayorías muy calificadas y procedimientos complejos. Al menos un consenso pasivo. Las constituciones políticas son mecanismos de autolimitación establecidos por la sociedad política para protegerse de sus propias tendencias a tomar decisiones equivocadas[65].
Calhoun alegaba que jamás debería permitirse que un interés determinado adquiriese tanto poder como para imponer su voluntad a los demás, ya sea por medio de la fuerza o una votación[66]. A fin de asegurar el grado necesario de restricción, es decir, tener la certeza de que cada elemento respetaría siempre los intereses vitales de cada uno de los restantes, propuso Calhoun que toda decisión importante sólo debía adoptarse por “mayoría concurrente”. Es decir, la decisión debía ser tomada en forma unánime o por lo menos que la decisión mayoritaria tuviera el consenso pasivo de todos los interesados[67].
Sin embargo, el equilibrio de la votación por mayoría solo es eficiente y estable en el caso que todas las personas sean idénticas y los impuestos uniformes.
Esto nos lleva a la necesidad de analizar, para el caso, la regla del voto mayoritario y la consecuente inestabilidad de las decisiones colegiadas.
En primer lugar, no cabe presumir por la mayoría que la utilidad resultante es la mayor, ya que la minoría puede tener deseos muy fuertes por la alternativa por la cual votaron. La igualdad y el valor del voto uniforme hacen que lógicamente no se observe esta cuestión, pero ello no quiere decir que no sea relevante a fin de reflejar la situación social generada por esta decisión.
Esto plantea la preocupación de que la mayoría pueda explotar o expropiar a la minoría. Paradójicamente, no son generalmente los votantes de menos recursos, una mayoría, los que expropian a los de más recursos, una minoría, porque en razón de las características del proceso político, muchas veces la inversa es más probable, es decir los de más recursos expropian a los de menos[68].
Las características del órgano colegiado, como en el caso de la Junta Comunal, requieren esta profundización. Al respecto, “en un proceso político de votación por mayoría podría no haber equilibrio. Es decir que de lugar a resultados inestables. Un mecanismo político que tienda al equilibrio debe tener algunas características deseables, en principio no debe ser dictatorial… En esta idea se han examinado algunas reglas que exigen una mayoría de dos tercios o una votación mediante órdenes en las que los votantes ordenan las opciones en que los órdenes se suman”[69].
En lo que aquí atañe hacemos referencia a la teoría de la imposibilidad de Arrow[70], premio Nobel de Economía, quien demostró que bajo ciertas condiciones, los grupos que deben decidir entre tres o más alternativas por voto mayoritario pueden ser incapaces de llegar a una decisión consistente. Sostiene que según quien establezca el orden de la votación será el resultado o dicho de otra forma, la importante y el poder de establecer la agenda, que puede determinar el resultado de la votación. Un voto mayoritario puede no ser consistente con el bienestar general ni necesariamente permitir un consenso con los otros partidos.
De todas formas, la decisión individual si bien tiene la ventaja de que exista una posibilidad de rendición de cuentas mayor y menores dificultades para arribar a una decisión, posee la desventaja de que en general no alienta el consenso de la misma forma que las decisiones de un órgano multipartidario y colegiado. Asimismo, vuelca todo el peso de cualquier decisión o situación en cabeza del decisor (especialmente en regimenes presidencialistas y no parlamentarios).
En este escenario, es importante advertir que la decisión de un órgano colegiado requiere mayor consenso y por ende negociación y ser concientes que una decisión mayoritaria no asegura en algunos casos una estabilidad o satisfacción del interés general. Los acuerdos políticos necesarios para gobernar pueden tornar más difícil implementar una decisión.
Será necesario acuerdos políticos y un consenso de gobernabilidad que no pierda de vista la prioridad de la comuna por sobre intereses y negociaciones partidarias inter territoriales. Es necesario rever si desde la regulación se puede incidir al respecto.
Sin perjuicio de ello, cabe señalar que la descentralización –y agregaríamos el gobierno de las comunas- es un proceso político concertado con las entidades y el conjunto de los ciudadanos, por lo que las decisiones de la Junta Comunal se deben tomar teniendo en cuenta la proximidad y articulación con las organizaciones sociales de base territorial y los vecinos teniendo en cuenta el interés de éstos, aspecto que redundará en consensos más fáciles de lograr en el seno de estos cuerpos colegiados comunales[71].
ii. –La Junta Comunal:
Las Comunas van a posibilitar el desarrollo de mecanismos de control ciudadano de las acciones de gobierno que van a resultar fortalecidos porque los integrantes de la Junta Comunal serán vecinos y vecinas que compartirán las mismas vivencias y preocupaciones. Esto debe ser tenido en cuenta como una de claves que ofrecerá la descentralización.
Cada Junta dicta su reglamento interno (art. 27) con el voto de la mayoría absoluta del total de sus miembros.
Es importante esta mención ya que la ley no es muy precisa al respecto a pesar de que exige:
- mayoría absoluta para formar quórum, aprobar el anteproyecto de presupuesto y autorizar la compensación del art. 18, segundo párrafo.
- 5 votos para contratar plazos que excedan el mandato de la Junta.
- Que en caso de votación, si hay empate, decide el Presidente de la Junta.
Es por ende importante analizar las características del reglamento y eventualmente algunas cuestiones comunas en ellos.
La Junta tendrá áreas de gestión (al menos una de Participación Vecinal y otra de Control Comunal) y es importante ver cómo se distribuirán y gestionarán. Pero agregamos la sugerencia de determinar otras áreas de gestión.
De igual manera, se debe analizar la posibilidad de facilitar el proceso de toma de decisiones.
iii.- Gerente Comunal y Género:
El artículo 36º de la Constitución de la Ciudad se encuentra enmarcado en el Capítulo Noveno del Título Segundo, referido a "Políticas Especiales de Igualdad entre Varones y Mujeres" y la remisión al mismo en la disposición que analizamos se refiere a la previsión contenida en su párrafo tercero que consagra el denominado "cupo de género" ("… La listas de candidatos a cargos electivos no pueden incluir más del setenta por ciento de personas del mismo sexo con probabilidad de resultar electas. Tampoco pueden incluir a tres personas de un mismo sexo en orden consecutivo. …") .
Cabe acotar en este punto que la constitución refiere la imposibilidad de designar tres candidatos seguidos del mismo sexo mientras que la ley de Comunas refiere que no pueden elegirse dos personas consecutivas del mismo sexo (tema a ser tratado, de todos modos, en la futura Ley Electoral de la ciudad). Ello obedeció a que los cargos a cubrir en la Junta Comunal son menores a los de la Legislatura, aspecto que motivó a agregar un mayor status de protección a la igualdad de géneros.
Incluimos la posibilidad (y necesidad) de designar un Gerente Comunal que sea el encargado de llevar adelante la gestión de los actos de gobierno aprobados por la Junta. La Junta, como tal, es un órgano eminentemente político, que requiere de un funcionario que pueda llevar adelante los actos aprobados en un rol meramente ejecutivo.
La designación debiera realizarse por concurso público, y el designado tendrá a su cargo el cumplimiento y coordinación operativa de las decisiones adoptadas por la Junta. Depende jerárquicamente del Presidente y mensualmente debe presentar un informe de gestión a la Junta para su aprobación. Estimamos que sería conveniente que el Gerente no pueda presentarse a elecciones en la comuna al menos en los dos períodos sucesivos al desempeño de su cargo como Gerente.
4.- Presupuesto:
En este contexto de descentralización de tareas, gastos y recursos cabe atenerse al principio de correspondencia fiscal: Las reparticiones serán fuertes o débiles en la medida que dependan del dinero de las demás, y estará en función de lo que reciban su verdadera posibilidad de satisfacer las necesidades de los vecinos.
El hecho de contar con un presupuesto propio obedece a un mejor conocimiento de las necesidades de los comuneros. Al respecto, la ley 70 (de presupuesto) otorga a las comunas, en su art. 6, el carácter de jurisdicción a los fines presupuestarios.
Esto tiene su correlato en contar con los recursos necesarios para ejercer las competencias atribuidas, en el contexto que luego la ley de Comunas ahonda de reducir y eliminar las diferencias que existen en diversas áreas de la ciudad.
En el caso de las Comunas, si bien no pueden definir su propio presupuesto, se trata de que la propuesta de presupuesto pueda contener una adecuación más fuerte de las necesidades y los recursos requeridos[72]. Estos programas de acción no serán meras propuestas al Gobierno Central sino que constituirán una facultad de aprobación de la Junta Comunal[73]. El presupuesto no resulta algo técnico e inalcanzable sino que se permite una discusión pública de todos los involucrados.
Lo que esta cláusula busca garantizar es que no exista una descentralización de servicios sin correlato en materia de recursos para afrontar su prestación (garantía del artículo 130 de la Carta Magna local). Debe contarse con partidas suficientes y realizarse una distribución conforme principios de equidad (el Consejo de Coordinación Intercomunal tiene claras y expresas funciones de generar criterios de distribución y compensación y esto también se logra, por ejemplo, a través de un planeamiento concertado y coordinado entre el Poder Ejecutivo y las Comunas -art. 4, inciso d-). La compensación mediante remisiones presupuestarias ya asignadas, sin embargo, solo puede ser autorizada por la legislatura.
Resulta claro que las Comunas no tienen un rol legislativo y no pueden crear tasas o impuestos, por lo que los aspectos a analizar son básicamente los alcances del presupuesto, su elaboración y su ejecución y fiscalización[74]. La participación es también aquí importante, dentro de la confección del denominado presupuesto participativo y en el monitoreo de su implementación.
En cuanto al procedimiento para la aprobación del presupuesto general de las comunas, el elaborado por cada una de ellas, luego del procedimiento participativo previsto por la Constitución y la Ley nº 1777, una vez aprobado por la Junta Comunal, será remitido al Consejo de Coordinación Intercomunal. En dicho órgano se debe consensuar su articulación con los proyectos elaborados en las diversas Comunas para remitir un anteproyecto al Gobierno Central que sirva de base junto al resto de la previsiones propias de éste último, para el proyecto de presupuesto que debe remitirse a la Legislatura para su aprobación final. En esto es importante aclarar que el presupuesto de la Ciudad va a seguir siendo uno solo, pero va a contemplar los fondos para que cada Comuna los destine de acuerdo a su propio plan (participativo) de gestión[75].
En un esquema como el que propone la Ley de Comunas, basado en la coordinación y la concertación entre las Comunas y el Gobierno Central, se intenta que el supuesto incremento del gasto resulte absorbido por el ahorro de recursos que generará una gestión más rápida y focalizada en los problemas reales de la ciudadanía. Por otra parte, que la descentralización y la creación de las Comunas se traduzca en un importante ahorro social: Un ahorro para el conjunto de la sociedad que va a comenzar a realizar una adecuada utilización de su tiempo y sus recursos, evitando los largos viajes, embotellamientos y colas para realizar trámites en el centro de la Ciudad[76].
La transición escalonada no será sencilla y las expectativas creadas exigirán un notable reflejo inicial por parte de los gobernantes de las comunas.
En el marco del presupuesto, se referirán más abajo los indicadores de Desarrollo que permitan la redistribución por pautas de equidad. En especial hemos tenido en cuenta la zona Sur, dada su especial característica.
Por último, cabe mencionar que puede resultar necesaria una Ley de Compras y Contrataciones Comunales o Ley de Contabilidad Comunal
5.- Sistema Electoral:
En la Ley de Comunas se hace referencia al sistema de elección, cuestión que deberá ser determinada por la ley especial correspondiente. Sabemos que es una falencia actual que se ve agravada por la postergación de los comicios en las comunas que en principio podrían celebrarse con los padrones provisorios actualmente en trámite.
En cuanto a los posibles candidatos se trata de uno de los aspectos que fue eje de algunos debates es el modo de elección de los miembros de la Junta Comunal, atento que algunas opiniones sostenían la necesidad de avanzar en la eliminación de las denominadas “listas sábanas” y establecer votación por el sistema uninominal. Por otro lado, quienes prevalecieron, mencionaban que existiendo 7 miembros, elegidos en forma proporcional actualmente por el sistema D´Hont, no existe peligro de mantener el mismo (a diferencia en todo caso de las grandes elecciones, a nivel de diputados nacionales, por ejemplo).
El concepto actual es integrar a las minorías y la representación es proporcional, de acuerdo al Sistema D´Hont.
Hasta tanto la ciudad tenga su propia ley electoral y ley de partidos políticos, continuarán aplicándose, como hasta ahora, las leyes nacionales. Existen proyectos en la ciudad, con los cuales coincidimos en los ejes fundamentales: Capacidad de presentarse en las comunas por parte de los partidos con alcance en toda la ciudad y constitución de partidos políticos locales (Barriales o Comunales) para actuar en el radio de su constitución.
Se han planteado algunos interrogantes como la posibilidad de que siempre se mantenga la elección del Jefe de Gobierno y miembros de la Junta en forma conjunta para facilitar planes y convenios, o el interrogante de si podrán los diputados de la ciudad representar también a las comunas (como fue en su momento Proyecto del Ejecutivo)[77]. Al menos en esta primera oportunidad, el año en curso, no será así.
Actualmente, como dijéramos, el Gobierno de la Ciudad se encuentra trabajando en una adecuación del Padrón Electoral con la Justicia Federal con competencia Electoral, el cual deberá ser remitido al Ministerio del Interior de la Nación, en la tarea de adecuar los padrones electorales de la Ciudad a los límites de las Comunas y celebrar comicios este año. En este contexto la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires aprobó una partida presupuestaria de dos millones de pesos para transferir a la Justicia Federal y sancionó una Ley de adecuación técnica de los límites barriales, modificatoria del Anexo de la Ley 1777, que podría ser modificada próximamente.
6.- Disposiciones Transitorias. Traspaso
Al respecto, resulta importante examinar el Título 8, concerniente a disposiciones transitorias. Se señalarán las modificaciones que se han dado desde la sanción de la ley, como por ejemplo el dictado del Decreto 816 que reemplazó los CGPs por Centros de Gestión y Participación Comunales (CGPCs[78]) acordes a los límites territoriales de las 15 comunas y sus prestaciones, ya mencionado. Estos últimos se organizan de acuerdo a los límites territoriales de la ley de comunas, con carácter de transición hacia el régimen de la ley 1777.
Aún existe tiempo pero es importante optimizar su uso. En especial, las competencias exclusivas exigirán una planificación acorde, con acuerdos marco con transferencia y adecuada inspección y colaboración.
Por vía de reglamentación, por otra parte, se podrá ajustar lo necesario respecto de pautas claras y sencillas para la transición.
Inclusive, sin ella, el Ministerio de Gestión Pública y Descentralización, por ejemplo, planea actividades para avanzar hacia la primera elección de Juntas Comunales de 2007, se menciona la refacciones de viejos edificios de CGP Comunales y “los arreglos y puesta en funcionamiento de los nuevos edificios que serán alquilados y comprados”. Asimismo, “Uno de los temas centrales serán las modificaciones y mejoras de los distintos servicios desconcentrados que se brindan en cada uno de los CGP´s así como la incorporación de nuevos”. Al respecto, “La estrategia del Ministerio consistirá en avanzar en una verdadera descentralización de muchos de ellos, celebrando nuevos y perfeccionados acuerdos de gestión con las áreas centrales”[79]
Entre los ejes de la transición que refiere el Ministerio de Gestión Pública y descentralización se incluyen:
Adecuación territorial.
Adecuación del padrón electoral.
Equipamiento y funcionalización de las Sedes Comunales.
Matriz presupuestaria y transferencia de competencias y servicios.
Difusión y capacitación.
Instancias de participación ciudadana.
La definición y adecuación de las sedes comunales surge como una de las principales debilidades a subsanar, por las insuficiencias edilicias detectadas (y que también resaltaron algunos entrevistados) frente a nuevas competencias y la desconcentración de mayores servicios; así como a la ausencia de sedes en el territorio de algunas Comunas.
El Ministerio refiere el diseño de dos planes respecto de la infraestructura edilicia:
- Solucionar de manera inmediata las falencias edilicias de las sedes de los actuales Centros de Gestión y Participación Comunal.
- Solucionar la inexistencia de Sedes en el territorio de algunos Centros de Gestión y Participación Comunal: Comuna 2, 5 y 10.
Quizá la novedad más trascendente para posibilidad la transición es la creación, mediante la Resolución Nº 60- MGPYD- 06 y en el ámbito del Ministerio de Gestión Pública y Descentralización, del Gabinete de Transición a las Comunas, como una instancia central de coordinación con los representantes de todos los Ministerios del Gobierno, los trabajadores y los vecinos.
En mérito a dicha estrategia, se refiere que se están llevando adelante, entre otras, las siguientes acciones:
- Se están revisando los diversos acuerdos de gestión de los servicios desconcentrados existentes en los CGPC a los efectos de avanzar con su uniformidad en todos los CGPC y mejorar la prestación de los mismos para lograr una mayor eficiencia en la resolución de los problemas cotidianos de los vecinos y vecinas de nuestra Ciudad.
- Se desarrollarán mecanismos destinados al traspaso gradual de las competencias de las futuras Comunas en materia de mantenimiento barrial.
- Desde el Ministerio de Gestión Pública y Descentralización se implementó un Plan de fortalecimiento de las áreas de mantenimiento barrial que funcionan en los Centros de Gestión y Participación Comunal y de las cuadrillas de mantenimiento urbano menor que de ellas dependen, para que puedan contar con la estructura necesaria a efectos de absorber las competencias exclusivas de las futuras Comunas.
- El Ministerio de Gestión Pública y Descentralización ha encarado, en el marco del Programa de Transición a las Comunas, un plan de fortalecimiento de las áreas de mantenimiento barrial que funcionan en los Centros de Gestión y Participación Comunal y de las cuadrillas de mantenimiento urbano menor que de ellas dependen, para que puedan contar con la estructura necesaria a efectos de absorber las competencias exclusivas de las futuras Comunas.
- Se está llevando adelante un amplio plan de propaganda y difusión destinado a informar a la ciudadanía sobre el proceso de descentralización de la Ciudad, el nuevo mapa de la Ciudad y los barrios que integrarán cada Comuna y los alcances que tendrá el funcionamiento de las mismas en relación al control vecinal de la gestión, la participación para mejorar la democracia y una mayor eficiencia para resolver problemas cotidianos de los vecinos y vecinas de Buenos Aires.
- Se incorporó la opción 8 a la línea gratuita del Gobierno de la Ciudad, 0800-999-2727, para “Información sobre Comunas y servicios de los CGPC.
- Se elaboró conjuntamente con el Ministerio de Educación una publicación con información sobre Comunas a distribuir entre todos los estudiantes de séptimo grado de las Escuelas.
- Se distribuirán 600.000 volantes de Comunas al padrón de contribuyentes de la Ciudad.
- Se distribuirán ejemplares de la Ley de Comunas en todas las Escuelas.
- Se editará un “Manual de la Descentralización” destinado a funcionarios, empleados públicos, líderes comunitarios y formadores de opinión.
- Se lanzó la página web www.comunas.buenosaires.gov.ar con toda la información necesaria para que los vecinos y vecinas de Buenos Aires conozcan los beneficios de la descentralización y el proceso de Transición a las Comunas.
De todas formas, es imperioso considerar que existe a la fecha un cronograma nuevo y que el mismo se fue ajustando en función de las sucesivas demoras en poner en práctica el régimen de comunas.
En función de lo expuesto, es evidente que aún es imperioso adoptar medidas claras y concretas en pos de la implementación del régimen mediante una transición acorde a la importancia del nuevo sistema. No queda mucho tiempo si es que se desea, como propiciamos, iniciar en este año la transición definitiva.
7.- Mediación de Conflictos:
La mediación constituye una poderosa herramienta de solución de conflictos en aquellas relaciones interpersonales, como las de vecindad, que cuentan con una relación desarrollada en el pasado y que posiblemente continúe en el futuro.
Se trata de la búsqueda de una solución consensuada por las partes, y no impuesta, que atañe a los aspectos que cada vecino observa en el conflicto para construir puntos de unión, enfocándose en el problema y no en las personas o sus posiciones.
Resulta relevante entonces que la ley de comunas incorpore de forma preeminente a este método de solución adecuada de controversias, ya que se apunta a preservar de un modo más duradero las relaciones comunales y vecinales.
Recientemente se ha agregado el funcionamiento de los tribunales arbitrales barriales que en caso de fracasar la mediación del conflicto puedan decidir respecto de ciertos temas vecinales.
Es importante que, a partir del gobierno central se fortalezcan los programas de mediación comunitaria y arbitrajes y se insista en el proceso de traspaso de funciones judiciales a la ciudad, y por parte de esta a las comunas en casos de menor cuantía.
Es que un tema complejo es la limitación de la denominada ley Cafiero respecto de las funciones jurisdiccionales de la ciudad y la posible consideración de juzgados de paz, de menor cuantía, en los ámbitos comunales.
8.- Otras disposiciones:
i.- Coordinación Intercomunal: Un aspecto esencial que hemos mencionado y se encuentra presente a lo largo de los diversos puntos tratados (en especial el coeficiente de redistribución), es la Coordinación Intercomunal, que es el órgano de consenso comunal (art. 39). Es importante el rol que tendrá este órgano para la implementación de las comunas.
Será presidido por Jefe Gobierno e integrado por los presidentes de las Juntas Comunales. Su labor principal será la de coordinar, proponer criterios de integración, mediar en cuestiones de competencias y coordinar programas.
Cabe tener en cuenta que las Comunas tienden a presentar un grado razonable de homogeneidad interna, aspecto que facilita la gestión. A partir de allí, y considerando la preeminencia del interés general, corresponde pensar en la coordinación y redistribución.
En nuestras recomendaciones hemos incluidos amen de diversos indicadores previstos por la ley la promoción, a través de un coeficiente, de la zona Sur, para su desarrollo: Ello, en la inteligencia de que actualmente resulta el sector más castigado, el cual puede a futuro ser modificado si las circunstancias lo aconsejan.
ii.- Otro aspecto de incidencia es que las comunas intervienen en la elaboración y planificación de políticas especiales (Salud, educación, medio ambiente, Cultura, Deporte, etc.)
iii.- La relación de las Comunas con la preservación, recuperación, protección y difusión del patrimonio y la identidad cultural de los distintos barrios (art. 3, inciso f) y su contribución a asegurar el desarrollo sustentable (art. 3, inciso i), con procedimientos y participación en evaluación de impacto ambiental.
iv.- La ley también refiere a organismos de control como la Auditoria y Sindicatura, creándose una Unidad de Auditoría Interna y con posibilidad de que otros organismos de control establezcan oficinas descentralizadas (art. 42 y 43). Ello dará pie a algunas aclaraciones.
Como órgano de gobierno, las Comunas va a estar sujetas al control dispuesto constitucionalmente, de carácter externo e interno, de la Auditoria y de la Sindicatura General de la Ciudad, respectivamente. Además, como hemos referido al mencionar las características de la descentralización, la cercanía con los gobernados va a posibilitar un control casi directo de la gestión que estos lleven adelante.
v.- La Intervención de las Comunas (art. 44 y siguientes) también se encuentra reglada.
Al respecto, el constituyente porteño ha previsto la posibilidad de intervención de las Comunas (cfr. art. 82, inc. 3 CCABA). En este punto, se ha limitado a señalar, en primer lugar, el sujeto habilitado -la Legislatura-, en segundo lugar, la existencia de una “causa grave” como requisito material habilitante, dejando a la discrecionalidad del poder constituido la posibilidad de ir definiendo de manera razonable el contenido de dicho vocablo y, en tercer lugar, el plazo de duración de la intervención, el cual no puede superar en “ningún caso” los noventa días. Como se puede observar, la redacción dada a este instituto de emergencia es mínima. Se ha dejado margen para la interpretación de su alcance y contenido, si bien existen directrices constitucionales precisas que no pueden ignorarse sin afectar la legalidad de la decisión. Así, la norma constitucional es clara y no deja dudas respecto a ¿quién? interviene las comunas. A diferencia de la Constitución Nacional, la cual permite que participen en la toma de decisión de la “intervención federal” tanto el Ejecutivo (cfr. arts. 99, inc. 20) como el Congreso (cfr. art. 75, inc. 31, CN); la Constitución de la Ciudad sólo habilita a la Legislatura para intervenir a las Comunas. De lo dicho se desprenden algunas pautas hermenéuticas de consideración, por ejemplo, corresponde a la Legislatura de la Ciudad designar a la autoridad que ejerza las facultades de Interventor y dictar sus instrucciones y funciones. El Interventor, sustituye al órgano de gobierno de la Comuna intervenida en carácter de delegado de la Legislatura y a ella debe rendir cuentas de su gestión, toda vez que así se lo requiera. Sus atribuciones corresponden a las del Presidente y los Vocales de la Junta Comunal[80].
IV.- Recomendaciones para una posible reglamentación de la ley 1777
Sentado lo expuesto anteriormente, analizaremos a continuación la posible reglamentación de la ley de Comunas a través de los tres pilares considerados hacia una efectiva transición. Recordemos que al respecto hemos señalado como tales a la posible reglamentación de la ley, la sanción por parte de la legislatura de leyes que faciliten y transparenten el ejercicio de las atribuciones comunales e instancias participativas y la firma de convenios de gestión entre el Gobierno Central y las comunas tendientes a clarificar las competencias atribuidas y avanzar en el proceso de descentralización.
Anteproyecto de Reglamentación de la Ley de Comunas
Nº 1777
Título I
Disposiciones generales
Capítulo 1. Objeto, naturaleza y finalidad
Artículo 1°.- Objeto. La presente ley tiene por objeto establecer las normas de organización, competencia y funcionamiento de las Comunas, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 127, siguientes y concordantes de la Constitución de la Ciudad.
Sin reglamentar
Artículo 2°.- Naturaleza jurídica. Las Comunas son unidades de gestión política y administrativa descentralizada con competencia territorial, patrimonio y personería jurídica propia.
Sin reglamentar
Artículo 3°.- Finalidad. A los efectos de la aplicación e interpretación de esta ley, se entiende que la misma tiene por finalidad:
Promover la descentralización y facilitar la desconcentración de las funciones del Gobierno de la Ciudad, preservando su integridad territorial.
Facilitar la participación de la ciudadanía en el proceso de toma de decisiones y en el control de los asuntos públicos.
Promover el desarrollo de mecanismos de democracia directa.
Mejorar la eficiencia y la calidad de las prestaciones que brinda el Gobierno de la Ciudad.
Implementar medidas de equidad, redistribución y compensación de diferencias estructurales a favor de las zonas más desfavorecidas de la ciudad.
Preservar, recuperar, proteger y difundir el patrimonio y la identidad cultural de los distintos barrios.
Consolidar la cultura democrática participativa.
Cuidar el interés general de la ciudad.
Asegurar el desarrollo sustentable.
Sin reglamentar
Capítulo 2. Principios generales
Artículo 4°.- Principios generales para la gestión pública descentralizada. La descentralización de la gestión pública se rige por los siguientes principios generales:
Descentralización territorial de la ejecución de los programas presupuestarios que tengan impacto local específico en materia de desarrollo social, cultura, deportes y defensa de consumidores y usuarios, así como en otras materias que hacen a las competencias exclusivas y concurrentes dispuestas.
Descentralización de la función de control.
Subsidiariedad de la actuación del Poder Ejecutivo en relación con las competencias de las Comunas.
Planeamiento concertado y coordinado entre el Poder Ejecutivo y las Comunas.
Gestión pública participativa.
Seguimiento Comunal de la gestión del Poder Ejecutivo en el ámbito local.
Eficacia y eficiencia en la gestión y en la prestación de servicios.
Desconcentración de la gestión operativa y administrativa.
Modernización administrativa e incorporación de herramientas alternativas de gestión.
Sin reglamentar
Capítulo 3. Territorialidad e identidad
Artículo 5°.- División territorial. La descentralización de la ciudad se realiza a través de Comunas bajo el agrupamiento de barrios, conforme el número y delimitación establecidos en el Anexo de esta ley.
Sin reglamentar
Artículo 6°.- Denominación. Las Comunas se identifican de la manera consignada en el Anexo de la presente ley, hasta tanto los electores de cada una definan su denominación mediante consulta popular convocada por la Junta Comunal.
Concluido el proceso de consulta, la Junta Comunal remitirá un proyecto de ley con la denominación propuesta, para su tratamiento por la Legislatura de la Ciudad.
Recomendación:
Hasta tanto la Legislatura dicte una ley de Consultas Públicas Comunales, las Juntas Comunales podrán convocar a Consulta Popular en los términos de la Ley 89 y complementarias, a efectos de definir la nueva denominación de la Comuna.
Una vez concluido el proceso y en el plazo de 60 días, la Junta Comunal remitirá un proyecto de ley a la Legislatura que contenga la denominación de la Comuna resultante del proceso de consulta, a efectos de que ésta última trate su aprobación.
Artículo 7°.- Sede y subsedes. La sede de cada Comuna se establece en el centro barrial más accesible para los vecinos de la misma.
Su primera localización se determina durante el proceso de transición.
La Junta Comunal puede disponer el funcionamiento de subsedes, para cuya ubicación se deben tener en cuenta las centralidades de la Comuna, las identidades barriales y el interés vecinal.
Reglamentación:
Las sedes de las Comunas deberán ubicarse en inmuebles de dominio del Gobierno de la Ciudad que se encuentren en el ámbito territorial de cada Comuna. La sede central de las comunas debe localizarse en el centro barrial más importante de cada una, teniéndose en cuenta, las facilidades de acceso de los vecinos mediante el transporte público de pasajeros. Las condiciones del edificio deberán satisfacer las necesidades de espacio que demanden el desarrollo de las actividades propias de la Comuna y en lo posible responder a la identidad barrial.
La primera localización será dispuesta por el Jefe de Gobierno, con comunicación a la Legislatura, teniendo en cuenta las actuales sedes de los CGPCs. El cambio de su emplazamiento será dispuesto por el Jefe de Gobierno a propuesta de la Junta Comunal, con posterior comunicación a la Legislatura.
Cada Comuna podrá disponer de subsedes que respondan a las diversas centralidades de su territorio.
Comentario:
Se adjunta como Anexo un mapa de centralidades barriales identificados.
Título II
Competencias y presupuesto de las Comunas
Capítulo 1. Competencias
Artículo 8°.- Disposiciones constitucionales. Dentro de sus respectivas jurisdicciones territoriales, las Comunas ejercen las funciones y competencias que surgen del artículo 128 y concordantes de la Constitución de la Ciudad, conforme lo establecido en la presente ley.
Sin reglamentar
Artículo 9°.- Interpretación a favor de las Comunas. En caso de duda en cuanto a la extensión y alcance de las competencias exclusivas y concurrentes, las mismas deben ser interpretadas a favor de las Comunas. El Poder Ejecutivo no puede ejercer las funciones derivadas de las competencias exclusivas de las Comunas.
Reglamentación:
El Poder Ejecutivo no podrá ejercer las facultades delegadas a las comunas, ya sea exclusivas o incluidas en Convenios de Gestión, salvo por aquellas causales de intervención previstas en la ley.
Artículo 10.- Competencias exclusivas. Las Comunas tienen a su cargo en forma exclusiva:
La planificación, ejecución y control de los trabajos de mantenimiento urbano de las vías secundarias y otras de menor jerarquía, según normativa vigente.
La planificación, ejecución y control de los trabajos de mantenimiento de los espacios verdes, de conformidad con la Ley de Presupuesto.
La elaboración participativa de su programa de acción y anteproyecto de presupuesto anual, su ejecución y la administración de su patrimonio.
La iniciativa legislativa y la presentación de proyectos de decretos al Poder Ejecutivo.
En general, llevar adelante toda acción que contribuya al mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes y al desarrollo local, en tanto no implique menoscabo de la ciudad en su conjunto y/o de las demás jurisdicciones Comunales.
Reglamentación:
Las Comunas tienen a su cargo en forma exclusiva:
- La planificación, ejecución y control de los trabajos de mantenimiento urbano de las vías secundarias y otras de menor jerarquía, según normativa vigente.
Se entiende por vías secundarias: los espacios de cualquier naturaleza abiertos al tránsito o librados al uso público por el Gobierno de la Ciudad e incorporados al dominio público que sean calles, pares de calles, callejones, pasajes, calles peatonales, sendas y pasos, con excepción de las que integran la Red de Tránsito Pesado (Ley 216), las calles adyacentes y de acceso a terminales ferroviarias o de ómnibus.
El mantenimiento comprende las tareas de: aseo; repavimentación y preservación de calles; reparación y aseo de aceras; adoquinado; demarcación, mantenimiento y reposición de la señalización horizontal y vertical; control y mantenimiento de instalaciones de alumbrado público; preservación y construcción de sendas para bicicletas y rampas para discapacitados; limpieza y mantenimiento de sumideros; supervisión, control, certificación y priorización de la recolección de residuos; y todas aquellas que sean necesarias para el cumplimiento de la tarea que se descentraliza en las Comunas.
- La planificación, ejecución y control de los trabajos de mantenimiento de los espacios verdes, de conformidad con la Ley de Presupuesto.
Las comunas elaboran e implementan anualmente los planes de manejo integrado de los espacios verdes comunales y fijan las políticas de creación y conservación de los mismos.
Quedan comprendidos como espacios verdes comunales: las plazas, plazoletas, jardines, canteros, paseos parquizados, patios recreativos, espacios verdes bajo autopistas y todo otro que mediante los respectivos convenios y dada sus características se asimile a los anteriormente enunciados. Quedan expresamente excluidos aquellos clasificados como Parques por el Código de Planeamiento Urbano, los espacios verdes que integren Áreas de Protección Histórica (APH), el mantenimiento de las plazoletas que forman parte del trazado de las vías a cargo de la Administración Central, que serán competencia de esta última, y las que por convenio se determinen,
Las comunas deberán llevar a cabo todas aquellas tareas que sean necesarias para la preservación y la mejora de calidad de los espacios verdes realizando entre otras tareas destinadas al efecto la limpieza de los espacios verdes; la plantación, poda, desrame, mantenimiento y riego de árboles en la vía pública; el servicio de guardianes; la reparación y preservación de todas sus instalaciones; un relevamiento sanitario permanente de la masa forestal y la necesaria reforestación.
- Las competencias atinentes a los servicios y funciones que a la fecha de sanción de la presente reglamentación hubieran sido desconcentradas o delegadas por disposición del Poder Ejecutivo de la Ciudad a los actuales centros de gestión y participación comunal, proseguirán desarrollándose en las condiciones establecidas o las que se mencionen en futuros Convenios de Gestión.
Recomendación:
Se recomienda a la Legislatura la sanción de un Marco Regulatorio para la Construcción y Mantenimiento de los Espacios Públicos en la Ciudad de Buenos Aires
.
Artículo 11.- Competencias concurrentes. Las Comunas tienen a su cargo en forma concurrente con el Poder Ejecutivo:
La participación en la planificación, prestación y control de los servicios.
La decisión, contratación y ejecución de obras públicas, proyectos y planes de impacto Comunal, así como la implementación de programas locales de rehabilitación y desarrollo urbano.
La fiscalización y el ejercicio del poder de policía, de las normas sobre usos de los espacios públicos, suelo y las materias que resulten de los convenios que se celebren a tal efecto, a través de órganos con dependencia administrativa y sede en la Comuna.
La evaluación de demandas y necesidades sociales en su ámbito territorial.
La participación en la formulación y ejecución de programas de desarrollo y promoción de derechos que, desarrollados por el Poder Ejecutivo, tengan incidencia en su ámbito territorial.
La gestión de actividades en materia de políticas sociales y proyectos comunitarios que pueda desarrollar con su propio presupuesto, complementarias de las que correspondan al Gobierno de la Ciudad.
La implementación de un adecuado método de resolución de conflictos mediante el sistema de mediación comunitaria, con participación de equipos multidisciplinarios.
El desarrollo de acciones de promoción, asistencia y asesoramiento a entidades vecinales no gubernamentales, sociedades de fomento, asociaciones cooperadoras, de consumidores y usuarios, clubes barriales y otras asociaciones civiles sin fines de lucro que actúen en el ámbito de la Comuna.
Reglamentación:
El ejercicio de las funciones que se derivan de las competencias concurrentes puede ser conjunto u organizado de modo tal que determinadas funciones las preste el gobierno de la Ciudad y otras las Comunas.
El Poder Ejecutivo y las Comunas coordinarán la planificación, ejecución y control de las competencias mediante Convenios de Gestión. Estos convenios aseguran las intervenciones, metas, recursos y responsabilidades que asume cada parte. Son firmados por el Jefe de Gobierno y el Presidente de la Junta Comunal previa aprobación con el voto de 5 (cinco) de los miembros de la Junta Comunal.
Los Convenios de Gestión cumplirán al menos con los siguientes requisitos:
- Descripción de la competencia material organizada o programa a ejercer o desarrollar, definiendo las funciones de planificación, ejecución, decisión, gestión, consulta o de control que prestarán la Administración Central y/o las Comunas, y en lo posible aclarando los fines y propósitos que se proponen lograr con su realización.
- Recursos humanos y materiales que se asignen a la comuna. Las funciones atribuidas a las Comunas deben ir acompañadas de los medios necesarios para su correcto ejercicio. La concurrencia de ambos niveles de gobierno no implicará duplicación de funciones ni de personal. La Ciudad transferirá a las Comunas los Recursos Humanos necesarios para llevar adelante estas tareas.
- La atribución de competencias debe hacerse con carácter general para todas las Comunas, sin perjuicio de aquellas actividades que, por su naturaleza, su carácter experimental o su especificidad, sólo pueden ser ejercidas en una o más comunas.
- Facultades de coordinación y control que conserva el Poder Ejecutivo y demás órganos del Gobierno de la Ciudad.
- En caso de tratarse de un programa, evaluación conjunta para determinar los resultados obtenidos, debiendo aclararse si es anual o semestral.
- Otros requisitos necesarios para el cumplimiento de los objetivos.
El Poder Ejecutivo comunicará a la Legislatura los Convenios de Gestión que suscriba dentro del plazo de 120 días de firmado.
Asimismo, y sin perjuicio de lo acordado en tales convenios de gestión, las Comunas, individualmente o en conjunto, podrán peticionar ante el Ejecutivo la transferencia de otras competencias, servicios o funciones concurrentes, mediante el voto de la mayoría calificada de sus miembros de la Junta Comunal. Dicha petición deberá ser fundada mediante la descripción de las acciones que llevará adelante la Comuna en uso de dichas competencias y funciones.
En caso de aprobarse la petición por el Poder Ejecutivo, el resto de las Comunas quedan habilitadas para solicitar la misma atribución de competencias de conformidad con lo dispuesto por el artículo 12.
Los procesos de transferencia de competencias, servicios o funciones podrán ser facilitados a través de la intervención del Consejo de Coordinación Intercomunal, quien expresará su punto de vista a través de informes escritos.
Ninguna competencia atribuida a las Comunas puede entenderse en el sentido de contradecir, desconocer, obstaculizar o volver ineficaz los actos del Gobierno de la Ciudad
Artículo 12.- Delegación. El Poder Ejecutivo puede delegar en las Comunas la ejecución de competencias propias, a través de la celebración de instrumentos que establezcan las responsabilidades que asume cada parte y garanticen la asignación de las partidas presupuestarias correspondientes para su ejecución.
La delegación se efectúa en forma igualitaria a todas las Comunas.
Reglamentación:
La transferencia se realizará mediante los Convenios de Gestión que se celebren de acuerdo a lo referido en el artículo anterior y en los términos allí señalados.
Artículo 13.- Políticas especiales. Conforme lo establecido en el Título Segundo de la Constitución de la Ciudad sobre políticas especiales, las Comunas intervienen, dentro de la esfera de sus competencias, en la elaboración y planificación de políticas en las áreas de salud, educación, medioambiente, hábitat, cultura, deporte, seguridad, igualdad entre varones y mujeres, niños, niñas y adolescentes, juventud, personas mayores, personas con necesidades especiales, trabajo y seguridad social, consumidores y usuarios, comunicación y presupuesto, función pública, ciencia y tecnología y turismo.
Sin reglamentar
Capítulo 2. Presupuesto de las Comunas
Artículo 14.- Patrimonio y recursos. El patrimonio y los recursos de cada Comuna están formados por:
los fondos asignados por la Ley de Presupuesto y por leyes especiales;
los ingresos originados por actos de disposición;
las donaciones y legados;
los bienes que la administración central le transfiera;
los restantes bienes y derechos que adquiera en el futuro utilizando el presupuesto con el que cuenta.
Reglamentación:
Hasta tanto la Legislatura sancione un régimen especial de Compras, Contabilidad y Contrataciones para las Comunas, serán de aplicación las Leyes Nº 70, 2095 y sus modificatorias.
Comentario: Se recomienda a la Legislatura la sanción de un régimen especial de Compras, Contabilidad y Contrataciones para las Comunas.
Artículo 15.- Elaboración participativa y remisión. La aprobación del anteproyecto de presupuesto de cada Comuna está a cargo de la Junta Comunal y se elabora a través de mecanismos que, a escala barrial, garantizan la participación de los vecinos en la fijación de metas, formulación y control presupuestario. La discusión referida precedentemente se dará en el ámbito del Consejo Consultivo Comunal.
Al remitir el proyecto de Ley de Presupuesto General de Gastos y Recursos, el Poder Ejecutivo enviará juntamente con el mismo, a título informativo, los anteproyectos remitidos por las Comunas. Los anteproyectos no deben incluirse fusionados, sino separados por Comuna.
Reglamentación:
Hasta tanto se dicte una ley de presupuesto participativo en las Comunas, aplicable a todas las Comunas, éstas deberán fijar su mecanismo interno destinado a cumplir con dicho cometido, el que deberá garantizar el cumplimiento de al menos los siguientes requisitos:
- La participación de los vecinos en la formulación y aprobación del proyecto de presupuesto de la Comuna, proceso de toma de decisión y la definición de prioridades presupuestarias.
- Adecuada difusión de todos los actos del proceso participativo
- El Consejo Consultivo deberá disponer la forma de convocar a los vecinos y organizar los foros de discusión temática. Se deben definir, asimismo, las pautas presupuestarias que se van a discutir.
- El acceso a información previa, precisa, adecuada y completa a los proyectos de presupuesto
- Remisión de la Junta de un anteproyecto para que sea analizado y reelaborado por el Consejo Consultivo Comunal, a través de un mecanismo interno, con la debida antelación.
- Detalle del procedimiento en el Consejo Consultivo que deberá finalizar al menos 60 días antes de la obligación de la Comuna de enviar su proyecto.
- Consideración por la Junta del proyecto enviado por el Consejo para su remisión al Consejo de Coordinación Intercomunal, donde se va a consensuar su articulación con los proyectos elaborados en las otras Comunas y por el Gobierno Central.
El proyecto definitivo de presupuesto debe remitirse a la Legislatura para su aprobación final.
Recomendación:
Se recomienda a la Legislatura la sanción de una Ley de Elaboración Participativa del Presupuesto Comunal que prevea el procedimiento a seguir, las bases para la conformación del anteproyecto y supuestos tales como el procedimiento supletorio para el caso de que el Consejo no remita el proyecto a la Junta o ésta no lo remita a la Legislatura.
Artículo 16.- Suficiencia, proporcionalidad y automaticidad. Los recursos asignados a las Comunas deben ser suficientes para el cumplimiento de sus fines y directamente proporcionales para el desempeño de las competencias que se les atribuyen. La transferencia de los fondos del tesoro de la ciudad a las Comunas se ejecuta en forma automática y se rige por las disposiciones vigentes comunes a toda la administración.
Sin reglamentar
Artículo 17.- Distribución. Las partidas que el Presupuesto General de Gastos y Recursos de la Ciudad asigna a las Comunas, se distribuyen entre ellas teniendo en cuenta pautas de equidad.
A tales efectos el Consejo de Coordinación Intercomunal elabora una matriz presupuestaria basada en indicadores sociales, culturales, económicos, ambientales, demográficos y urbanísticos que permita generar criterios de distribución y compensación de las diferencias estructurales existentes entre los distintos barrios y zonas de la ciudad.
No pueden efectuarse transferencias de partidas entre Comunas sin autorización legislativa.
Recomendación:
Como ejemplo posible de reglamentación, la misma podría ya incorporar algunos índices luego revisados por el Consejo Intercomunal. Ejemplo de esto sería:
“A efectos de la elaboración del presupuesto asignado a las Comunas, el Poder Ejecutivo determina, sujeto a aprobación en la ley de presupuesto, el porcentaje de la alícuota de distribución primaria cuyo valor no puede ser inferior al 15% (quince por ciento) de los ingresos tributarios de la Ciudad, de acuerdo al ultimo presupuesto aprobado. Mientras dure el plazo previsto por la cláusula transitoria tercera de la ley el porcentaje no podrá superar el 5%
El procedimiento de reparto de las alícuotas de distribución secundaria correspondiente a cada Comuna se realiza de acuerdo al coeficiente que resulte de la aplicación de los siguientes criterios:
45% (cincuenta por ciento) en proporción directa a la relación entre población de cada Comuna y la población total de la Ciudad; Indicador Demográfico
25% (veinticinco por ciento) en proporción directa a la relación entre la población con necesidades básicas insatisfechas en cada Comuna y la población total de la Ciudad con necesidades básicas insatisfechas; Indicador Social
10 % (diez por ciento) en proporción directa a la relación entre los metros lineales de vías secundarias y la totalidad de metros lineales de vías secundarias de la Ciudad; Indicador urbanístico
10 % (diez por ciento) en proporción directa a la relación entre la superficie de espacios verdes asignados a la Comuna respecto al total de espacios verdes de alcance comunal; Indicador ambiental y de espacio público
5% (cinco por ciento) en partes iguales.
5% Para la redistribución en base a la equidad, por las comunas de la zona Sur
En lo sucesivo, los criterios finales serán acordados, a partir de los lineamientos expuestos, por el Consejo de Coordinación Intercomunal a partir de indicadores objetivos de reparto, basados en pautas racionales y de equidad, que atiendan la funcionalidad, aplicando principios de redistribución y compensación de las diferencias estructurales”.
Artículo 18.- Previsiones. El crédito asignado a cada concepto del presupuesto Comunal aprobado por la Legislatura de la Ciudad sólo podrá ser aplicado para atender las erogaciones que comprendan esa asignación. Toda resolución de la Junta Comunal que autorice gastos no previstos deberá determinar su financiación.
Para autorizar la compensación de excesos producidos en algunas partidas presupuestarias con la transferencia, a modo de refuerzos de otras partidas que cuenten con margen disponible o con superávit real del ejercicio, se requiere la mayoría establecida en el artículo 27 de la presente ley.
Sin reglamentar
Comentario:
Es importante verificar en la implementación de la descentralización que la reasignación de partidas no implique en principio la duplicación de las mismas.
Título III
Gobierno Comunal
Capítulo 1. Disposiciones generales
Artículo 19.- Integración. El gobierno de las Comunas es ejercido por un órgano colegiado, integrado por siete (7) miembros, denominado Junta Comunal, respetándose en la confección de las listas de candidatos, lo establecido en el artículo 36 de la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
Sin reglamentar
Artículo 20.- Elección. Los miembros de la Junta Comunal son elegidos, en forma directa y con arreglo al régimen de representación proporcional que establece la ley electoral vigente, por los ciudadanos domiciliados en la Comuna. A tales fines, cada Comuna constituye un distrito único.
Para la votación de las Juntas Comunales se habilitarán boletas u opciones separadas, en caso de coincidir con la celebración de otras elecciones.
La convocatoria a elecciones de integrantes de las Juntas Comunales es efectuada por el Jefe de Gobierno.
Sin Reglamentar
Comentarios:
Como hemos anticipado, esta cuestión debe ser aclarada mediante ley aplicable a las Comunas que integre cuestiones tales como la multiplicidad de partidos, la integración de las minorías, los partidos barriales y la representación proporcional. Hasta tanto se dicte una ley de elecciones comunales (Código Electoral, Sistema Electoral, Justicia Electoral o Ley de Partidos Políticos) regirá la legislación nacional, con padrones de la comuna.
Existe al respecto un proyecto de ley, con cuyos parámetros coincidimos, que establece que Los partidos comunales son aquellos que se encuentran habilitados únicamente para postular candidatos a miembros de la Junta Comunal de una comuna específica e invariable. No pueden afiliarse a un partido comunal quienes no tengan domicilio en la respectiva comuna. Todos los partidos políticos que pueden presentar candidatos a Jefe de Gobierno, pueden hacerlo respecto de miembros de cualquier Junta Comunal.
Recomendación:
Se recomienda a la Legislatura la sanción de un régimen electoral y de Partidos Políticos aplicables a las Comunas.
Artículo 21.- Requisitos. Para ser miembro de la Junta Comunal se requiere:
Ser argentino nativo, por opción o naturalizado. En el último caso, debe tener, como mínimo, dos (2) años de ejercicio de la ciudadanía.
Tener residencia habitual y permanente en la Comuna, inmediata a la elección, no inferior a dos (2) años.
Ser mayor de edad a la fecha de la elección.
No encontrarse comprendido en alguna de las inhabilidades e incompatibilidades previstas en los artículos 72 y 73 de la Constitución de la Ciudad.
Sin reglamentar
Artículo 22.- Duración de los mandatos. Los miembros de la Junta Comunal duran cuatro (4) años en sus funciones. Si fueran reelectos no pueden ser elegidos para un nuevo período sino con el intervalo de cuatro (4) años.
La Junta Comunal se renueva en su totalidad cada cuatro (4) años.
Sin reglamentar
Artículo 23.- Vacancia. En caso de producirse alguna vacancia en la Junta Comunal por muerte, renuncia, destitución, revocatoria o incapacidad permanente de uno de sus miembros, lo sucede quien haya figurado como candidato de la lista de origen en el orden siguiente.
El sucesor desempeña el cargo hasta finalizar el mandato que le hubiera correspondido al titular reemplazado.
Reglamentación:
Hasta tanto se sancione una ley especial que regule la acefalía, las ausencias temporarias y la forma en que se cubrirán las vacancias para las Comunas, se aplicará supletoriamente la Ley Nº 305.
Comentario: Se recomienda a la Legislatura la sanción de una Ley de vacancias, ausencias temporarias y acefalía en las Comunas que determine con certeza los plazos en que se considera ausencia temporaria, el cómputo de periodos a los fines de futuras reelecciones para quienes asumen tras una vacancia, etc.
Artículo 24.- Destitución. Los integrantes de la Junta Comunal pueden ser destituidos por revocatoria de mandato o por juicio político realizado a través de los procedimientos previstos y fundados en las causales dispuestas en los artículos 67, 92 y siguientes de la Constitución de la Ciudad.
Sin reglamentar
Artículo 25.- Remuneraciones. Los miembros de la Junta Comunal perciben por el desempeño de sus funciones una remuneración que, por todo concepto, es equivalente al sesenta por ciento (60%) del ingreso bruto total, remuneratorio correspondiente a los diputados de la ciudad.
Corresponde al presidente/a de la Junta Comunal, un adicional por ejercicio del cargo, equivalente al diez por ciento (10%) de la retribución establecida precedentemente para los miembros de la Junta Comunal.
No pueden fijarse adicionales de ninguna naturaleza que excedan los topes establecidos.
Sin reglamentar
Capítulo 2. Atribuciones y obligaciones de la Junta Comunal
Artículo 26.- Atribuciones y obligaciones. Son atribuciones y obligaciones de la Junta Comunal:
Aprobar el programa de acción y el anteproyecto de presupuesto anual.
Ejecutar su presupuesto y administrar el patrimonio de la Comuna.
Disponer, de acuerdo a las previsiones presupuestarias, la adquisición de bienes.
Aceptar donaciones y legados.
Celebrar los contratos y convenios en que la Comuna sea parte.
Ejercer la superintendencia del personal de la Comuna. Nombrar y remover a su personal de acuerdo con la legislación vigente.
Aprobar los anteproyectos de ley y de decreto que remite para su tratamiento, a la Legislatura de la Ciudad y al Poder Ejecutivo, respectivamente.
Atender a la prestación de los servicios y ejercer el poder de policía dentro de su ámbito jurisdiccional, en los términos del Capítulo 1 del Título II: "Competencias y Presupuesto de las Comunas".
Promover la participación de los vecinos en la gestión del gobierno de la Comuna y en la elaboración y planificación de las políticas previstas en el Título II de la Constitución de la Ciudad.
Convocar a audiencias públicas y consulta popular en el ámbito de la Comuna.
Crear y mantener actualizado el registro de las entidades vecinales no gubernamentales, partidos políticos, redes, otras formas de organización que desarrollen actividades comunitarias dentro de la jurisdicción de la Comuna y vecinos, e inscribirlas a los fines de su integración y participación en el Consejo Consultivo Comunal.
Garantizar el efectivo funcionamiento del Consejo Consultivo Comunal.
Requerir el auxilio de la fuerza pública cuando ello resulte imprescindible para el cumplimiento de sus funciones.
Requerir asesoramiento de las distintas dependencias del Poder Ejecutivo así como de organismos técnicos, de carácter público, para la ejecución de proyectos de obras y servicios públicos.
Planificar una política de comunicación ciudadana que garantice el acceso a la información y publicidad de los actos de gobierno y los informes de la Unidad de Auditoría Interna.
Emitir resoluciones y declaraciones en el marco de sus competencias.
Asesorar y emitir opinión no vinculante en la designación de cargos públicos que tengan injerencia en su ámbito comunal.
Emitir opinión, dentro de los 30 días de recibida la actuación, acerca de toda modificación o autorización de usos, que afecten los derechos subjetivos, intereses legítimos, o intereses difusos o colectivos de los vecinos de la Comuna que se presuma de mediano o relevante impacto ambiental en los términos de la legislación vigente.
Publicar los informes trimestrales sobre la ejecución del presupuesto en la página web del Gobierno de la Ciudad, dentro de los quince (15) días de remitidos al Poder Ejecutivo.
En general, llevar adelante la atención de todo asunto de interés de la Comuna.
Sin reglamentar
Artículo 27.- Reglamento interno. Cada Junta Comunal dicta su reglamento interno, con el voto de la mayoría absoluta del total de sus miembros.
Los reglamentos de las Juntas Comunales deben requerir el voto de la mayoría absoluta de los miembros para:
Formar quórum.
Aprobar el anteproyecto del presupuesto.
Autorizar la compensación referida en el segundo párrafo del artículo 18.
Para contratar por plazos que excedan el mandato de la Junta Comunal se requiere el voto de cinco (5) de sus miembros.
Reglamentación:
Los reglamentos elaborados por las Juntas Comunales deberán contener como mínimo los siguientes aspectos:
- Periodicidad y tipo de reuniones de la Junta
- Licencias y duración
- Cómputo de las ausencias temporarias, plazo y procedimiento
- Modo de citación de las reuniones
- Modalidad de difusión de las reuniones
- Atribuciones de la Presidencia en la conducción de las reuniones.
- Orden del Día
- Formalidad, contenido y publicidad de las actas de la Junta
- Obligaciones de los Secretarios
- Formación del Quórum,
- Mayorías y cómputos para la misma
- Obligaciones de las áreas de gestión y composición.
Comentario: Este es un tema de discutible abordaje por la reglamentación. Es posible pensar, como alternativa, en la elaboración de un modelo de reglamento a ser considerado por las diversas Juntas comunales.
Capítulo 3. Organización de la Junta Comunal
Artículo 28.- Organización. La Comuna organiza funcionalmente su acción de gobierno en áreas de gestión. Cada Comuna contará con un área de participación vecinal y otra de control comunal. El resto de las áreas se establecen teniendo en cuenta la estructura organizativa del Poder Ejecutivo, lo dispuesto por el artículo 128 de la Constitución de la Ciudad y las prioridades comunitarias.
La administración general está a cargo del presidente/a de la Junta Comunal.
Las áreas de gestión de la Junta Comunal son distribuidas entre los miembros, de acuerdo con lo que ésta disponga.
La organización funcional en áreas de gestión, en ningún caso implica menoscabo de la responsabilidad de los integrantes de la Junta Comunal por las decisiones que adopte en ejercicio de sus competencias.
Sin Reglamentar
Comentario:
Puede considerarse de cara a una reglamentación la incorporación de áreas de trabajo, sin perjuicio de lo que la Junta luego disponga. Por ejemplo
“La Junta organizará su trabajo en las siguientes áreas:
- Administración General (argo del Presidente de la Junta
- Participación Vecinal y Relación con la Comunidad
- Control Comunal
- Cultura, Deportes y Recreación
- Desarrollo y Mantenimiento Urbano
- Desarrollo Social, Salud y Ambiente
- Planeamiento y Desarrollo Local
Cada miembro de la Junta tendrá a su cargo una de la áreas, conforme elección en el seno de la Junta Comunal. Los reglamentos de funcionamiento y atribuciones de las áreas serán aprobados por la Junta.
La Junta podrá designar un Gerente Comunal, por concurso (conforme Ley de Empleo Nº 471, modificatorias y decreto reglamentario), que tendrá a su cargo el cumplimiento y coordinación operativa de las decisiones adoptadas por la Junta. Depende jerárquicamente del Presidente y mensualmente debe presentar un informe de gestión a la Junta para su aprobación. El Gerente no podrá presentarse a elecciones en la comuna al menos en los dos períodos sucesivos al desempeño de su cargo”.
Artículo 29.- Atribuciones y obligaciones del presidente/a. Corresponde al presidente/a de la Junta Comunal:
Representar legalmente a la Comuna.
Dirimir con su voto las cuestiones en que hubiera empate en la votación de la Junta Comunal.
Convocar y presidir las reuniones de la Junta Comunal. Elaborar su orden del día.
Elevar para su aprobación por la Junta Comunal, el programa de acción y anteproyecto de presupuesto anual elaborados participativamente.
Firmar los actos administrativos que emanen de resoluciones de la Junta Comunal.
Expedir órdenes de pago.
Integrar el Consejo de Coordinación Intercomunal.
Convocar al Consejo Consultivo Comunal.
Rendir cuentas semestralmente ante el Consejo Consultivo Comunal de las actuaciones de la Junta Comunal.
En general, realizar todo acto que la Junta Comunal le encomiende.
Sin reglamentar
Artículo 30.- Acefalía. En caso de renuncia, fallecimiento, revocatoria, destitución o incapacidad permanente del presidente/a, la Comuna es representada legalmente y presidida por el segundo integrante de la lista que haya obtenido mayor número de votos en la Comuna.
Reglamentación:
Hasta tanto se sancione una ley especial que regule la acefalía, las ausencias temporarias y la forma en que se cubrirán las vacancias para las Comunas, se aplicará supletoriamente la Ley Nº 305.
Artículo 31.- Ausencia temporaria. En caso de ausencia temporaria del presidente/a, la Comuna es representada legalmente y presidida por el miembro de la Junta Comunal que éste designe y por el término que dure la misma.
Sin reglamentar.
Hasta tanto se sancione una ley especial que regule la acefalía, las ausencias temporarias y la forma en que se cubrirán las vacancias para las Comunas, se aplicará supletoriamente la Ley Nº 305.
Recomendación:Reiteramos la necesidad de que se precise mediante ley aspectos tales como por ejemplo cómo se considera la ausencia temporaria en relación a los lapsos temporales de la misma.
Artículo 32.- Atribuciones de los miembros de la Junta Comunal. Son sus atribuciones:
Ejercer la titularidad de una o más áreas de gestión de la Comuna, en caso de disponerlo la Junta Comunal.
Elevar al presidente/a de la Junta Comunal el plan de acción y el cálculo de gastos del área o las áreas de gestión a su cargo.
Informar mensualmente a la Junta Comunal acerca del estado de ejecución del plan de acción correspondiente al área o las áreas a su cargo.
Participar en la decisión respecto del ejercicio de la totalidad de las competencias atribuidas a la Junta Comunal.
Refrendar las actas de reunión, juntamente con el presidente/a.
Sin perjuicio de sus atribuciones como miembros de la Junta Comunal son obligaciones de los responsables de las áreas de participación vecinal y control comunal:
Área de Participación Vecinal:
Instrumentar las medidas que garanticen el funcionamiento del Consejo Consultivo Comunal.
Promover y desarrollar mecanismos de democracia participativa en el ámbito de la Comuna.
Área de Control Comunal:
Instrumentar la organización del cuerpo de inspectores.
Instrumentar la organización del comité de control de servicios con participación vecinal.
Sin reglamentar
Título IV
Participación vecinal
Capítulo Único. Consejo Consultivo Comunal
Artículo 33.- Definición. Créase en el ámbito de cada Comuna, el Consejo Consultivo Comunal como organismo consultivo y honorario de participación popular, conforme lo establecido en el artículo 131 de la Constitución de la Ciudad.
Sin reglamentar
Artículo 34.- Integración y participación. El Consejo Consultivo Comunal está integrado por representantes de entidades vecinales no gubernamentales, partidos políticos, redes y otras formas de organización con intereses o actuación en el ámbito territorial de la Comuna. No perciben remuneración ni compensación económica alguna por sus servicios.
Sin perjuicio de lo dispuesto en el párrafo anterior, las normas de funcionamiento interno de cada Consejo Consultivo Comunal deben garantizar el derecho de los vecinos domiciliados en la Comuna a participar en forma individual de las actividades del mismo. Asimismo, garantizan el funcionamiento del Consejo Consultivo Comunal a escala barrial.
Reglamentación
El Consejo Consultivo Comunal aprobará su reglamento y los requisitos para garantizar la representación y participación de carácter colectivo a que apunta la ley.
El reglamento deberá aclarar los requisitos para registrar las entidades que formen parte del Consejo, teniendo en cuenta el principio de la más amplia participación, como así también la modalidad de participación de los vecinos en todas las instancias del consejo comunal.
Artículo 35.- Funciones. Son funciones del Consejo Consultivo Comunal:
Participar del proceso de elaboración del programa de acción anual y anteproyecto de presupuesto de la Comuna y definir prioridades presupuestarias y de obras y servicios públicos.
Efectuar el seguimiento, evaluar la gestión Comunal y supervisar el cumplimiento de la correcta prestación de los servicios públicos brindados por el Poder Ejecutivo en la Comuna.
Presentar ante la Junta Comunal iniciativas así como propuestas para la implementación de programas y políticas de interés comunitario.
Formular solicitudes de convocatoria a audiencia pública y a consulta popular.
Promover, ordenar, canalizar y realizar el seguimiento de las demandas, reclamos, proyectos y propuestas de los vecinos.
Promover políticas de comunicación ciudadana, de acceso a la información y de participación vecinal.
Promover la utilización de los mecanismos de participación ciudadana entre los vecinos de la Comuna.
Controlar la ejecución del presupuesto de la Comuna.
Elaborar las normas de su funcionamiento interno en consonancia con la presente ley.
Generar espacios abiertos de discusión, foros y toda otra forma de participación directa para debatir y elaborar propuestas sobre acciones, obras, programas y políticas públicas.
Asesorar a la Junta Comunal sobre las materias que son competencia de la Comuna.
Sin reglamentar
Artículo 36.- Funcionamiento. El Consejo Consultivo Comunal funciona descentralizadamente, debiendo rotar el lugar de reunión entre los distintos barrios que integren la respectiva Comuna.
Podrá autoconvocarse de acuerdo a lo que establezcan las normas para su funcionamiento interno.
Se reunirá al menos una vez al mes, en fecha, hora y lugar ampliamente difundidos en todo el territorio Comunal.
Reglamentación:El reglamento elaborado por las Juntas Comunales deberán contener como mínimo los siguientes aspectos:
- Periodicidad de reuniones
- Modalidad de difusión de las reuniones. Convocatoria
- Elección de la presidencia del Consejo y atribuciones.
- Conformación del Orden del Día
- Registro de Participantes
- Formalidad, contenido y publicidad de las actas
- Formación del Quórum,
- Mayorías
- Acceso a la Información necesaria para participación en las reuniones
- Difusión del resultado de las reuniones
Comentario:
Se adjuntan como Anexo reglamentos de los actuales consejos vecinales que pueden resultar de utilidad para la redacción de nuevos reglamentos
Artículo 37.- Tratamiento obligatorio. Las recomendaciones emanadas del Consejo Consultivo Comunal son de consideración obligatoria por la Junta Comunal.
Reglamentación:
El tratamiento obligatorio deberá efectuarse en resolución escrita y fundada de la Junta Comunal en alguna de las siguientes dos reuniones desde la comunicación de la decisión del Consejo.
Artículo 38.- Mecanismos de participación ciudadana. Se aplican en el ámbito de la Comuna, las disposiciones de las leyes que regulan los mecanismos de audiencia pública, iniciativa popular, referéndum y consulta popular, derecho a la información y revocatoria de mandato, todo en cuanto sean aplicables.
Reglamentación:
Hasta tanto la legislatura dicte mecanismos comunales de participación, más acordes a las características de las comunas serán de aplicación supletoria las leyes de la ciudad y los mecanismos dispuestos por cada comuna[81].
Comentario: Se recomienda a la Legislatura la sanción de leyes de audiencias públicas, consultas populares (vinculantes y no vinculantes) e iniciativa popular comunal.
Título V
Coordinación entre el Poder Ejecutivo y las Comunas
Capítulo Único. Consejo de Coordinación Intercomunal
Artículo 39.- Definición. El Consejo de Coordinación Intercomunal es el órgano de discusión y consenso de las políticas entre las Comunas y el Poder Ejecutivo.
Sin reglamentar
Artículo 40.- Composición y funcionamiento. El Consejo de Coordinación Intercomunal es presidido por el Jefe/a de Gobierno o, en su defecto, por el funcionario que el mismo designe, quien no puede ejercer un cargo inferior al de Secretario/a, y se encuentra integrado por los presidentes/as de cada una de las Juntas Comunales.
Sin reglamentar
Recomendación:
De acuerdo a la atribución del Consejo de dictar su reglamento interno sería conveniente que el mismo se dictara en la primera reunión e incluyera cuestiones tales como la periodicidad de reuniones, el esquema de trabajo para la elaboración de los índices de redistribución, la elaboración del proyecto de presupuesto global con los insumos enviados por cada comuna y la facilitación de la atribución de competencias concurrentes para su mejor implementación.
Artículo 41.- Atribuciones. Son atribuciones del Consejo de Coordinación Intercomunal:
Entender sobre la planificación de las competencias que en forma concurrente la Constitución, el Poder Ejecutivo y esta ley le asignan a las Comunas.
Coordinar y monitorear la ejecución del proceso de descentralización político - administrativo del Gobierno de la Ciudad.
Acordar el contenido de las jurisdicciones Comunales dentro del proyecto de Presupuesto General de Gastos y Recursos de la Ciudad, a partir de los anteproyectos presupuestarios Comunales participativamente elaborados.
Definir los contenidos generales de la planificación plurianual de inversiones y coordinar los programas anuales de acción de cada Comuna.
Proponer criterios de integración técnica, funcional y administrativa de las Comunas con el Poder Ejecutivo.
Fijar criterios para la construcción de la matriz presupuestaria de acuerdo al artículo 17 de la presente ley. Dichos criterios se revisarán al menos quinquenalmente.
Dictar su reglamento interno de funcionamiento.
Promover programas de capacitación y difusión del sistema Comunal.
Mediar en cuestiones de competencias superpuestas entre Comunas.
Fijar los límites requeridos por la normativa aplicable en la materia para las distintas modalidades de contratación y establecer los niveles administrativos habilitados para sus respectivas autorizaciones.
Sin reglamentar
Título VI
Descentralización del control
Capítulo Único. Organismos de control
Artículo 42.- Control interno y externo. El control interno y externo de los actos de la Junta Comunal está a cargo de la Sindicatura General y la Auditoría General de la Ciudad, respectivamente, conforme a la normativa vigente. Se crea una Unidad de Auditoría Interna para el control de gestión.
Sin reglamentar
Artículo 43.- Otros organismos. Las Comunas propician convenios para que en ellas funcionen oficinas desconcentradas del Ente Único Regulador de los Servicios Públicos, la Defensoría del Pueblo y otros organismos de control.
Sin reglamentar
Título VII
Intervención de las Comunas
Capítulo Único. Causales, plazo y alcances
Artículo 44.- Causales. La Legislatura interviene las Comunas cuando existiere causa grave, con arreglo a lo dispuesto por el artículo 82, inciso 3°, de la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
Sin reglamentar
Artículo 45.- Requisitos para ser interventor. El interventor debe reunir los requisitos previstos por el artículo 70 de la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y le comprenden los mismos impedimentos e incompatibilidades previstas para los diputados de la ciudad.
Sin reglamentar
Artículo 46.- Atribuciones y plazo. El interventor se halla investido de la totalidad de las atribuciones fijadas por esta ley para la Junta Comunal y debe rendir cuenta a la Legislatura sobre su gestión cada vez que ésta se lo requiera. La intervención sólo podrá extenderse por el lapso de noventa (90) días corridos.
Sin reglamentar
Título VIII
Disposiciones transitorias
Artículo 47.- Transición. Cronograma. El Poder Ejecutivo implementa un proceso de transición que contemple la efectiva participación de los representantes de las organizaciones vecinales.
La conformación de las Comunas y la elección de sus autoridades se ajusta a un proceso de fortalecimiento institucional que comprende:
Descentralización de los servicios actualmente desconcentrados en los Centros de Gestión y Participación, adaptación de los límites, la normativa y los padrones electorales.
Transferencia gradual de competencias centralizadas a las unidades descentralizadas, en virtud de la aplicación del Título II de la presente ley.
El proceso de transición debe completarse al 31 de diciembre de 2006. Antes del vencimiento de dicho plazo la Legislatura fija la fecha en que se realizarán las elecciones, que deben ser convocadas por el Jefe de Gobierno, y de la disolución de los Centros de Gestión y Participación, y asunción de las autoridades electas.
Sin reglamentar
Artículo 48.- Comisión de Control y Seguimiento. A efectos de realizar el seguimiento del proceso de transición, confórmase una comisión bipartita integrada por representantes vecinales agrupados según las Comunas establecidas y los diputados integrantes de la Comisión de Descentralización y Participación Ciudadana de la Legislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
Sin reglamentar
Artículo 49.- Personal. La planta de personal de las Comunas se integrará con la planta permanente de la actual Secretaría de Descentralización y Participación Ciudadana.
Si fuera necesario incrementarla, ésta se integrará prioritariamente con agentes dependientes de otras áreas centrales que ya han desconcentrado o descentralizado servicios.
Esta transferencia se realizará sin alteración, en ambos casos, de su situación de revista, antigüedad, cargo, función, categoría, nivel remunerativo alcanzado por todo concepto y demás derechos adquiridos al amparo de la legislación en vigencia al momento de la transferencia.
Sin reglamentar
Comentario:
Es importante recordar y precisar que la transferencia de personal debe ser otorgada con los recursos correspondientes, en caso de que el pago se encuentre a cargo de la Comuna. Asimismo, señalar que los Convenios de Gestión podrían precisar este régimen de traspaso y transición y las modalidades del mismo.
Artículo 50.- Información presupuestaria sobre la transición. En cada proyecto de presupuesto general de gastos y cálculo de recursos que el Poder Ejecutivo remita a la Legislatura, que contemple acciones relacionadas con la transición, deben indicarse analíticamente y con la mayor apertura disponible conforme la normativa vigente, cuáles son las partidas afectadas al proceso de descentralización Comunal, tanto en la administración central como en la descentralizada.
Sin reglamentar
Recomendación:
Debe darse amplia difusión al informe presupuestario de transición
Artículo 51.- Servicios tercerizados. Los servicios tercerizados actualmente a cargo del Poder Ejecutivo que en virtud de la presente ley deban ser transferidos a las Comunas continuarán vigentes. Se transfiere a las Comunas el control de la ejecución, certificación y priorización de los servicios.
Sin reglamentar
Artículo 52.- Coherencia en la delimitación. Todas las divisiones territoriales de la ciudad, cualquiera sea su propósito, deben ajustarse a la delimitación establecida por esta ley para las Comunas en un plazo que no supere los tres (3) años, contados a partir de la sanción de la presente ley. Ellas pueden dividir una Comuna o sumar dos (2) o más, pero no tomar fracciones de distintas Comunas para delimitar una zona.
Toda otra área o dependencia cuya adecuación a lo dispuesto en el presente artículo no puede entrar en vigor en razón de las limitaciones impuestas por la Ley N° 24.588 quedarán pendientes hasta que una reforma legislativa o los tribunales competentes habiliten su vigencia. No obstante ello, el Poder Ejecutivo convendrá con las autoridades correspondientes la adecuación de las respectivas jurisdicciones.
Sin reglamentar
CLÁUSULA TRANSITORIA PRIMERA - A los efectos de garantizar que la integración de las Juntas Comunales cumpla con lo prescripto en el artículo 36 de la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, y hasta tanto sea dictada la Ley Electoral de la Ciudad, las listas que presenten los partidos políticos para la elección de los miembros de las Juntas Comunales no podrán incluir dos personas de un mismo sexo en forma consecutiva.
Sin reglamentar
CLÁUSULA TRANSITORIA SEGUNDA - Al único efecto de la primera elección de miembros de las Juntas Comunales, y por única vez, el requisito de residencia habitual y permanente en la Comuna exigido por el inciso b) del artículo 21 se tendrá por cumplido si se cuenta con residencia habitual y permanente en cualesquiera de las Comunas inmediatamente contiguas.
Sin reglamentar
CLÁUSULA TRANSITORIA TERCERA - Tope presupuestario. Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 129 de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires, en los primeros dos ejercicios anuales contados desde la asunción de las primeras autoridades Comunales, tanto los anteproyectos de presupuestos Comunales en su conjunto, como el presupuesto total asignado a las Comunas, no pueden superar el cinco por ciento (5%) del total correspondiente al presupuesto de gastos y cálculo de recursos de la ciudad para cada uno de dichos años. Concluido el período de transición estipulado precedentemente, que no puede ser prorrogado, se está a lo que sobre el punto dispongan las leyes de presupuesto que fueran pertinentes.
Sin reglamentar
V.- Corolario
En el presente documento hemos realizado un estudio específico de la ley de Comunas nº 1777, incorporando observaciones y recomendaciones para la implementación del régimen de comunas.
Los comentarios han estado lógicamente influidos por las disposiciones contenidas en la Constitución local, la normativa dictada a partir de la misma (en especial la ley de Comunas), los convenios de Gestión que deben profundizarse, los diversos proyectos legislativos presentados, aportes doctrinarios, el trabajo del Plan Estratégico de la Ciudad y las necesidades puntuales que se advierten en la actualidad.
Este análisis se realizó, tal como surge de la metodología del trabajo, en los ejes de trabajo previamente detectados, entre los cuales se destaca la descentralización y la participación.
Fruto de ello, hemos presentado una serie de sugerencias y propuestas que puedan resultan de utilidad para la posible reglamentación de la ley de Comunas y que pueden enmarcarse en tres vías de acción: La reglamentación de la ley, el desarrollo de Convenios de Gestión que faciliten y clarifiquen las competencias en la práctica y por último el dictado de normas por parte de la legislatura para fortalecer y brindar certeza sobre las herramientas participativas y de gestión que serán de aplicación necesaria en las comunas.
En este sentido, entre las sugerencias al respecto, y más allá del texto con sugerencias de reglamentación desarrollado en este trabajo, se propuso la sanción de diversas normas, tales como:
- Ley de Consultas Populares Comunales que precise el instituto participativo y permita su uso en cuestiones tales como el ordenamiento del territorio, el impacto ambiental de grandes obras, entre otros temas relevantes para los vecinos, a fin de conocer la opinión de los vecinos.
- Marco Regulatorio para la Construcción y Mantenimiento de los Espacios Públicos en la Ciudad de Buenos Aires
- Régimen especial de Compras, Contabilidad y Contrataciones para las Comunas
- Ley de Elaboración Participativa del Presupuesto Comunal
- Normativa de Elaboración Participada de Normas
- Régimen electoral y de Partidos Políticos aplicables a las Comunas.
- Ley de vacancias, ausencias temporarias y acefalía en las Comunas
- Leyes de audiencias públicas comunales, que si bien están mencionadas en la Constitución y en la ley 6, debe precisar con mayor detalle el mecanismo para el caso de las comunas.
- Ley de Iniciativa popular comunal (que al igual que las consultas populares y las audiencias públicas están previstas para las Comunas pero debe ser precisado y desarrollado el andamiaje mediante el cual se podrán llevar a cabo las instancias participativas de un modo adecuado).
Asimismo, se señaló la necesidad de implementar diversas acciones que posibiliten la transición, entre ellas:
- Campañas de difusión para brindar mayor información a la comunidad respecto de las comunas.
- Cronograma de descentralización con suficiente precisión y detalle.
- Dar amplia difusión al informe presupuestario de transición (art. 50)
- Elaboración de reglamentos modelo para Junta y Consejos Consultivos
- Inicio del análisis de aspectos a incluir en Convenios de Gestión a firmar con las comunas.
El presente documento apunta entonces a ser una herramienta útil que permita analizar cada uno de los aspectos que pueden incidir en una mejor implementación de las comunas, para su consideración por parte de los decisores políticos. Como tal, está abierto a debate y consenso para su desarrollo y aplicación.
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Anexo II: Extracto de normativa relacionada con la ley de Comunas
I.- Artículos de la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires
1) Artículos específicos del Régimen de Comunas
Artículo 127º.- Las Comunas son unidades de gestión política y administrativa con competencia territorial. Una ley sancionada con mayoría de dos tercios del total de la Legislatura establece su organización y competencia, preservando la unidad política y presupuestaria y el interés general de la Ciudad y su gobierno. Esa ley establece unidades territoriales descentralizadas, cuya delimitación debe garantizar el equilibrio demográfico y considerar aspectos urbanísticos, económicos, sociales y culturales.
Artículo 128º - Las Comunas ejercen funciones de planificación, ejecución y control, en forma exclusiva o concurrente con el Gobierno de la Ciudad, respecto de las materias de su competencia. Ninguna decisión u obra local puede contradecir el interés general de la Ciudad.
Son de su competencia exclusiva:
1.El mantenimiento de las vías secundarias y de los espacios verdes de conformidad a la ley de presupuesto.
2.La elaboración de su programa de acción y anteproyecto de presupuesto anual, así como su ejecución. En ningún caso las Comunas pueden crear impuestos, tasas o contribuciones, ni endeudarse financieramente.
3.La iniciativa legislativa y la presentación de proyectos de decretos al Poder Ejecutivo.
4.La administración de su patrimonio, de conformidad con la presente Constitución y las leyes.
Ejercen en forma concurrente las siguientes competencias:
1.La fiscalización y el control del cumplimiento de normas sobre usos de los espacios públicos y suelo que les asigne la ley.
2.La decisión y ejecución de obras públicas, proyectos y planes de impacto local, la prestación de servicios públicos y el ejercicio del poder de policía en el ámbito de la Comuna y que por ley se determine.
3.La evaluación de demandas y necesidades sociales, la participación en la formulación o ejecución de programas.
4.La participación en la planificación y el control de los servicios.
5.La gestión de actividades en materia de políticas sociales y proyectos comunitarios que pueda desarrollar con su propio presupuesto, complementarias de las que correspondan al Gobierno de la Ciudad.
6.La implementación de un adecuado método de resolución de conflictos mediante el sistema de mediación, con participación de equipos multidisciplinarios.
Artículo 129º.- La ley de presupuesto establece las partidas que se asignan a cada Comuna.
Debe ser un monto apropiado para el cumplimiento de sus fines y guardar relación con las competencias que se le asignen. La ley establecerá los criterios de asignación en función de indicadores objetivos de reparto, basados en pautas funcionales y de equidad, en el marco de principios de redistribución y compensación de diferencias estructurales.
Artículo 130º.- Cada Comuna tiene un órgano de gobierno colegiado denominado Junta Comunal compuesto por siete miembros, elegidos en forma directa con arreglo al régimen de representación proporcional, formando cada Comuna a esos fines un distrito único. La Junta Comunal es presidida y legalmente representada por el primer integrante de la lista que obtenga mayor número de votos en la Comuna.
Las listas deben adecuarse a lo que determine la ley electoral y de partidos políticos.
Artículo 131º.- Cada Comuna debe crear un organismo consultivo y honorario de deliberación, asesoramiento, canalización de demandas, elaboración de propuestas, definición de prioridades presupuestarias y de obras públicas y seguimiento de la gestión. Está integrado por representantes de entidades vecinales no gubernamentales, redes y otras formas de organización. Su integración, funcionamiento y relación con las Juntas Comunales son reglamentados por una ley.
2) Otras Disposiciones relacionadas con el régimen de Comunas
Juventud: ARTÍCULO 40.- La Ciudad garantiza a la juventud la igualdad real de oportunidades y el goce de sus derechos a través de acciones positivas que faciliten su integral inserción política y social y aseguren, mediante procedimientos directos y eficaces, su participación en las decisiones que afecten al conjunto social o a su sector.
Promueve su acceso al empleo, vivienda, créditos y sistema de cobertura social.
Crea en el ámbito del Poder Ejecutivo y en las Comunas, áreas de gestión de políticas juveniles y asegura la integración de los jóvenes.
Promueve la creación y facilita el funcionamiento del Consejo de la Juventud, de carácter consultivo, honorario, plural e independiente de los poderes públicos.
Presupuesto: ARTÍCULO 53.- El ejercicio financiero del sector público se extenderá desde el 1deg. de enero hasta el 31 de diciembre de cada año.
El proyecto de ley de presupuesto debe ser presentado ante el Poder Legislativo por el Poder Ejecutivo, antes del 30 de setiembre del año anterior al de su vigencia.
Si al inicio del ejercicio financiero no se encontrare aprobado el presupuesto, regirá hasta su aprobación el que estuvo en vigencia el año anterior.
El presupuesto debe contener todos los gastos que demanden el desenvolvimiento de los órganos del gobierno central, de los entes descentralizados y comunas, el servicio de la deuda pública, las inversiones patrimoniales y los recursos para cubrir tales erogaciones.
La ley de presupuesto no puede contener disposiciones de carácter permanente, ni reformar o derogar leyes vigentes, ni crear, modificar o suprimir tributos u otros recursos.
Toda otra ley que disponga o autorice gastos, debe crear o prever el recurso correspondiente.
Los poderes públicos sólo pueden contraer obligaciones y realizar gastos de acuerdo con la ley de presupuesto y las específicas que a tal efecto se dicten.
Toda operación de crédito público, interno o externo es autorizada por ley con determinación concreta de su objetivo.
Todos los actos que impliquen administración de recursos son públicos y se difunden sin restricción. No hay gastos reservados, secretos o análogos, cualquiera sea su denominación.
Audiencias Públicas ARTÍCULO 63.- La Legislatura, el Poder Ejecutivo o las Comunas pueden convocar a audiencia pública para debatir asuntos de interés general de la ciudad o zonal, la que debe realizarse con la presencia inexcusable de los funcionarios competentes. La convocatoria es obligatoria cuando la iniciativa cuente con la firma del medio por ciento del electorado de la Ciudad o zona en cuestión. También es obligatoria antes del tratamiento legislativo de proyectos de normas de edificación, planeamiento urbano, emplazamientos industriales o comerciales, o ante modificaciones de uso o dominio de bienes públicos.
Consulta Popular ARTÍCULO 66.- La Legislatura, el Gobernador o la autoridad de la Comuna pueden convocar, dentro de sus ámbitos territoriales, a consulta popular no vinculante sobre decisiones de sus respectivas competencias. El sufragio no será obligatorio.
Quedan excluidas las materias que no pueden ser objeto de referendum, excepto la tributaria.
Iniciativa Popular ARTÍCULO 67.- El electorado tiene derecho a requerir la revocación del mandato de los funcionarios electivos fundándose en causas atinentes a su desempeño, impulsando una iniciativa con la firma del veinte por ciento de los inscriptos en el padrón electoral de la Ciudad o de la Comuna correspondiente.
El pedido de revocatoria no es admisible para quienes no hayan cumplido un año de mandato, ni para aquellos a los que restaren menos de seis meses para la expiración del mismo.
El Tribunal Superior debe comprobar los extremos señalados y convocar a referendum de revocación dentro de los noventa días de presentada la petición. Es de participación obligatoria y tiene efecto vinculante si los votos favorables a la revocación superan el cincuenta por ciento de los inscriptos.
Normativa Comunal ARTÍCULO 80.- La Legislatura de la Ciudad:
2. Legisla en materia:
a) Administrativa, fiscal, tributaria, de empleo y ética públicos, de bienes públicos, comunal y de descentralización política y administrativa.
3. Reglamenta el funcionamiento de las Comunas, de los consejos comunitarios y la participación vecinal, en todos sus ámbitos y niveles.
Intervención ARTÍCULO 82.- Con la mayoría de los dos tercios del total de sus miembros:
3. Sanciona la ley prevista en el artículo 127 de esta Constitución. Interviene las Comunas cuando existiere causa grave; el plazo de intervención no puede superar en ningún caso los noventa días.
Iniciativa Legislativa de las Comunas: ARTÍCULO 85.- Las leyes tienen origen en la Legislatura a iniciativa de alguno de sus miembros, en el Poder Ejecutivo, en el Defensor del Pueblo, en las Comunas o por iniciativa popular en los casos y formas que lo establece esta Constitución.
Coordinación con el Gobierno Central: ARTÍCULO 104.- Atribuciones y facultades del Jefe de Gobierno:
15. Coordina las distintas áreas del Gobierno Central con las Comunas.
Auxilio de la Fuerza Pública: ARTÍCULO 105.- Son deberes del Jefe de Gobierno: 5. Ordenar el auxilio de la fuerza pública a los tribunales, a la Legislatura, y a las Comunas cuando lo soliciten.
Resolución de Conflictos: Cláusula Transitoria Decimosegunda:
5. La Legislatura creará los Tribunales de Vecindad en cada Comuna, que estarán integrados por tres jueces, no pudiendo ser todos del mismo sexo. Sin perjuicio de la competencia que la ley determine, deberá entender en materias de vecindad, medianería, propiedad horizontal, locaciones, cuestiones civiles y comerciales hasta el monto que la ley establezca, prevención en materia de violencia familiar y protección de personas.
El funcionamiento de estos Tribunales queda sujeto al acuerdo que el Jefe de Gobierno celebrará con el Gobierno Nacional, con el objeto de transferir las competencias y partidas presupuestarias que correspondan.
II.- Decreto 1958-GCBA-98
CENTROS DE GESTION Y PARTICIPACION. PROGRAMACION DE LA EJECUCION LOCAL DE POLITICAS ESPECIFICAS Y SECTORIALES. APRUEBASE ESTRUCTURA ORGANIZATIVA. DELEGADOS COMUNALES. REGISTRO DE ENTIDADES Y ASOCIACIONES SIN FINES DE LUCRO. DIRECCION GENERAL DE RELACIONES CON LA COMUNIDAD. REGISTRO Y ARCHIVO. CONSEJO CONSULTIVO HONORARIO. PARTICIPACION DE PARTIDOS POLITICOS. CONSULTA PUBLICA DE CONTRATOS Y LICITACIONES. ESPECIFICACION DE EROGACIONES. "VENTANILLA UNICA" PODER DE POLICIA. UNIDAD POLIVALENTE. TRANSFERENCIA DE PERSONAL. NORMAS PROCEDIMENTALES. CREDITOS PRESUPUESTARIOS. REDISTRIBUCION
Buenos Aires, 24 de septiembre de 1998.
Visto, los Decretos Nros. 13-GCBA-96 (B.O. N° 4), 213-GCBA-96 (B.O. N° 39) y 483-GCBA (B.O.N° 86), la Resolución N° 1-VJGCBA-96 (B.O. N° 63), la Resolución N° 2-SSD-97 (B.O. N° 142); y
CONSIDERANDO:
Que por las normas reglamentarias citadas se crearon el Programa de Descentralización Administrativa, la Subsecretaría de Descentralización, el Consejo para la Descentralización y Modernización de la Ciudad de Buenos Aires y los Centros de Gestión y Participación;
Que es necesario adoptar mecanismos que permitan un mayor y mejor control de la gestión gubernamental así como el seguimiento de la prestación de los servicios públicos;
Que por otra parte es oportuno definir las responsabilidades de los Delegados Comunales con respecto a la gestión de los Centros de Gestión y Participación y ratificar las competencias de los Directores Generales de los mismos;
Que es menester reasignar recursos existentes de manera tal de evitar superposiciones innecesarias y la dispersión del gasto público;
Que para lograr los objetivos previstos es oportuno realizar una prueba piloto, sobre la base de tres Centros de Gestión y Participación en zonas bien diferenciadas;
Que en tal sentido corresponde aprobar normas de procedimiento y operativas que distribuyan competencias, asignen recursos y determinen autoridades de aplicación para la ejecución del presente decreto;
Que es pertinente dotar a las Direcciones Generales de los Centros de Gestión y Participación del apoyo técnico que permita coordinar los nuevos servicios de gestión desconcentrada;
Que la cláusula transitoria decimoséptima de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires señala como deber del Poder Ejecutivo diseñar un régimen jurídico que contenga medidas que faciliten la participación social y comunitaria en el proceso de descentralización, en el período de transición existente hasta la constitución de la Comunas;
Por ello y en uso de las facultades conferidas por los Arts. 102 y 104, incisos 9) y 15) y por la cláusula transitoria decimoséptima de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires;
EL JEFE DE GOBIERNO DE LA
CIUDAD DE BUENOS AIRES
DECRETA:
Artículo 1° — Los Centros de Gestión y Participación tendrán a su cargo, mediante la identificación de problemas y acciones prioritarias, la programación de la ejecución local de sus políticas específicas y de las sectoriales, conforme a los lineamientos generales de la autoridad competente.
Art. 2° — A los fines del cumplimiento de lo dispuesto en el Art. 1°, los Centros de Gestión y Participación prestarán los servicios detallados en el ANEXO I, el que a todos sus efectos forma parte integrante de la presente norma.
Art. 3° — Apruébase la estructura organizativa, conforme al ANEXO II y establécense la responsabilidad primaria y esquema de acciones de los Centros de Gestión y Participación Nros. 3, 7 y 13 dependientes de la Subsecretaría de Descentralización, área Vice Jefatura de Gobierno, conforme al ANEXO III.
Los ANEXOS II y III a todos sus efectos forman parte integrante del presente decreto.
Art. 4° — Apruébanse las acciones del Cuerpo de Delegados Comunales, las que, se detallan en el ANEXO IV, el que forma parte integrante del presente decreto.
Art. 5° — Los Centros de Gestión y Participación llevarán un Registro de Entidades y Asociaciones de su ámbito territorial en el que podrán inscribirse todas aquellas asociaciones y entidades sin fines de lucro cuyos objetivos y actividades estén vinculados con los intereses generales o con los específicos de determinados sectores de la población. Asimismo, la Dirección General Relaciones con la Comunidad tendrá a su cargo el archivo general de estos registros.
Art. 6° — En cada Centro de Gestión y Participación las instituciones inscriptas en el Registro de Entidades y Asociaciones mencionado en el artículo precedente, constituirán un Consejo Consultivo Honorario cuyas funciones serán la presentación de iniciativas y propuestas, información y seguimiento de las prestaciones públicas.
Art. 7° — En el Consejo Consultivo Honorario participarán representantes de cada Partido Político, con representación en la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires, respetándose la proporción en que están representados en la misma. La Secretaría de Gobierno invitará a las autoridades de los distintos Partidos Políticos a designar sus representantes.
Art. 8° — La Subsecretaría de Descentralización elaborará índices de gestión que permitan la evaluación de la calidad de las obras, infraestructuras y servicios. Asimismo, los Centros de Gestión y Participación pondrán a disposición de la consulta pública toda información referida a contratos y licitaciones y toda otra relativa al interés general.
Art. 9° — En la elaboración, programación y ejecución del presupuesto, las jurisdicciones especificarán el área territorial a donde se asignarán las erogaciones.
Art.10 — Los Centros de Gestión y Participación instrumentarán un sistema de "Ventanilla Unica" de atención al público, el que será desarrollado por la Subsecretaría de Descentralización juntamente con las áreas pertinentes del Gobierno.
Art. 11 — En cada Centro de Gestión y Participación funcionará una unidad polivalente encargada de ejercer el poder de policía local.
Art. 12 — Las áreas centrales transferirán el personal que resulte necesario para el cumplimiento de este Decreto, sin pérdida de los beneficios que tuviesen al momento de ser transferidos.
Art. 13 — La Subsecretaría de Descentralización, en consulta con las áreas competentes, dictará las normas de procedimiento para el efectivo cumplimiento de la gestión desconcentrada de los servicios previstos en el ANEXO III.
Art. 14 —La Secretaría de Hacienda y Finanzas efectuará, a propuesta de la Subsecretaría de Descentralización, la redistribución de los créditos presupuestarios correspondientes, conforme a lo dispuesto en la presente norma.
Art. 15 — El presente decreto será refrendado por todos los señores Secretarios que conforman el Poder Ejecutivo.
Art. 16 — Dése al Registro, publíquese en el Boletín Oficial de la Ciudad de Buenos Aires, y para su conocimiento y demás efectos remítase a todas las áreas integrantes del Poder Ejecutivo de la Ciudad de Buenos Aires. Cumplido, archívese.
DE LA RUA
Enrique Mathov
Eduardo Alfredo Delle Ville
Nicolás Gallo
Héctor Lombardo
María Cecilia Felgueras
Mario A. Giannoni
Enrique García Espil
Darío Eduardo Lopérfido
Rafael Y. Kohanoff
III.- Normativa complementaria a tener en cuenta
1996:
* El Decreto 13/1996, del 6/8/1996, crea el Programa de descentralización participativa, con expresa referencia a la Cláusula Transitoria 17ª. Además, el Decreto 213/1996, del 18/9/1996, crea la Subsecretaría de Descentralización dependiente de la Vice Jefatura de Gobierno. A su vez, la Resolución 1/1996, del 24/10/1996 (Vice Jefe de Gobierno), crea el Consejo de Descentralización y Modernización, en el mismo marco transitorio.-
* El Decreto 483/1996, del 4/11/1996, da rango de Dirección General a los Centros de Gestión y Participación (CGP), dependientes de la Subsecretaría de Descentralización. La Resolución 2/1997 (13/2/1997), de esta Subsecretaría, delega funciones administrativas y de carácter operativo en los directores de los CGP, varias de las cuales tienen directa relación con las competencias previstas en el Art. 128 CCABA.-
1997:
* La Resolución 4/1997 (1/4/1997) del Vice Jefe de Gobierno, modifica la estructura de zonas de los CGP, organizados a partir de los Consejos Vecinales que se crearan por el Art. 39 de la Ley 19.987. En la misma línea, la Resolución 5/1997 (7/4/1997) de la Subsecretaría de Descentralización nombra Directores de CGP.-
* El Decreto 666/1997 (29/5/1997) creó el Programa de Mediación Comunitaria; se integra con el Decreto 1345/1998 (16/7/1998) y la Resolución Conjunta 182/2001 (SSD y Secretaría de Justicia y Seguridad) que instrumenta el Programa.-
1998:
* El Decreto 1958/1998, del 24/9/1998, refrendado por todo el gabinete, es de particular importancia, pues determina las funciones y estructura de tres CGP (los Nº 3, 7 y 13), crea Cuerpos de Delegados Comunales y organiza el poder de policía local. Es de señalar que el Decreto 2237/99, del 23/11/1999, extendió a todos los demás CGP la aplicación del Decreto 1958/1998, y aprobó su estructura, misión y funciones.-
* Ese mismo Decreto 1958/1998 crea también un Consejo Consultivo Honorario, en total consonancia con lo dispuesto por el Art. 131 CCABA.-
* También en el contexto de ese decreto, la Resolución SSD 31/98 fijó normas para incorporar nuevos servicios en los CGP.-
* Varias otras decisiones se vinculan con la prestación de servicios en los CGP y el ejercicio del poder de policía en su ámbito.-
* La Resolución 10/1998 (SSD y SS de Promoción y Desarrollo Comunitario) que coordina las prestaciones de los servicios sociales zonales (Dec. 7975/85), igual que la Resolución 158/2001 (SSD y Sec. Promoción Social).-
1999:
* La Resolución 1/1999 (29/1/1999), conjunta de Subsecretaría de Descentralización y Subsecretaría General, prevé el sistema de ventanilla única y nuevos servicios descentralizados en los CGP.-
* La Disposición SSD/DGVH 1/1999 organiza la gestión desconcentrada en materia de código de habilitaciones, en forma experimental.-
* La Resolución 92/1999 (SSD y SSG) crea unidades de trabajo de mantenimiento urbano menor.-
* Cubriendo otro aspecto comunitario, la Resolución 180/1999, de la Subsecretaría de Transporte y Tránsito, autorizó el cierre de determinadas calles para permitir la creación de espacios de recreación y esparcimiento en cada CGP.-
2000:
* La Resolución 1/2000 (SSD y Subsecretaría de Mantenimiento Urbano) regula el procedimiento para el mantenimiento de la vía pública a través de los CGP.-
* Por Resolución 1/2000 (conjunta de SSD, la Coordinación del Plan Estratégico y la Subsecretaría Legal y Técnica), se prevé un plan de trabajo conjunto en distintos ámbitos, que incluye los CGP.-
* Decreto N° 223/00. El Art. 1 establece que la inscripción en el Registro de Electores Extranjeros se realizará en los CGPS, integrando los servicios que prestan los mismos según Art. 2 y Anexo I del Dto. 1958-98.
* Decreto 1015/2000, del 7/7/2000, prevé el ejercicio del poder de policía local por unidades polivalentes, en materias de competencia de las Direcciones Generales de Verificaciones y Habilitaciones, de Control de Calidad Ambiental y de Fiscalización de Obras y Catastro.-
2001:
* La Resolución 1/2001 (SSD y Subsecretaría de Trabajo y Empleo) instrumenta oficinas de intermediación laboral en los CGP.-
* La Resolución 27/2001 (SSD y Secretaría de Justicia y Seguridad) organiza la gestión desconcentrada del Plan Prevención del Delito.-
* La Resolución 59/2001 (SSD y Secretaría de Medio Ambiente y Espacio Público) prevé la gestión desconcentrada de los guardianes de espacios verdes en los CGP y efectúa nombramientos.-
* En el Plan de Regionalización (Resolución 3/2001, conjunta de SSD, Secretaría de Desarrollo Económico y Secretaría de Justicia y Seguridad) se prevén centros de orientación al consumidor y de mediación de conflictos en los CGP.-
2002:
* El Decreto 168/2002, del 13/2/2002, aprueba un convenio entre el Gobierno y el Ente Único Regulador de los Servicios Públicos, que prevé unidades de atención al público en los CGP.-
* Decreto 179/2002 (20/2/2002) crea "Descentralización y Participación Ciudadana", organismo fuera de nivel al que transfiere los Centros de Gestión y Participación[82].-
* Res. 6857-DGR-02 establece que las solicitudes de exención de jubilados y/o pensionados -en función del Código Fiscal TO 2002 - serán interpuestas en los CGPS, integrando los servicios que se brindan según según Art. 2 y Anexo I del Dto. 1958-98
* Convenio 21-02 aprueba cooperación con la FLACSO que capacitará a los equipos de Coord. de los CGPS del Plan Presupuesto Participativo en aspectos metodológicos para el desarrollo de los Foros Barriales, complementando Dto. 1958-98
* Decreto N° 168/ 02 Dto. 168-02 aprueba texto de convenio marco para la Instalación de Unidades de Atención del EURSP en los CGPS, complementando la Atención a los Vecinos prevista en Anexo I del Dto. 1958-98
2003:
* Arts.1y3 de Res.1959-SS-SDYPC-03 facultan a los CGPS a implementar estrategias de prevención del VIH/SIDA, integrando los servicios que se brindan según Art. 2 y Anexo I del Dto. 1958-98
* Decreto 2353-03 implementa oficinas de Asesoramiento Jurídico Gratuito de la Procuración General en los CGPS, integrando los servicios que se brindan según Art. 2 y Anexo I del Dto. 1958-98
* Resolución 381-SDS-SDYPC-03 establece la articulación conjunta de tareas entre los CGPS y la DG de la Mujer, Área de Servicios Desconcentrados, integrando los servicios brindados según Art. 2 y Anexo I del Dto. 1958-98
* Convenio N° 40/ GCABA/ 03 acuerda la Colaboración con el Programa Nacional Manos a la Obra, dando participación a los Centros de Gestión y Participación y Consejos Consultivos, complementando las acciones de dichos organismos reguladas por Dto. 1958-98.
* Convenio N° 52/ GCABA/ 03 organiza un servicio de Consultorio y Patrocinio Jurídico Gratuito en los CGPS, a cargo de la Facultad de Derecho, complementando los servicios que se brindan según Art. 2 y Anexo I del Dto. 1958-98
* Art. 82 y Anexo II/12 del Dto. 2696-03 establece que la DG de Gestión Local supervisa con los CGPS, la calidad de los servicios públicos desconcentrados y descentralizados, complementando Dto.1958-98
2004:
* Decreto N° 2047/ 04 Anexo Art. 4 inc. 12) establece que entre las facultades de la Comisión de Carnaval, la de solicitar la intervención de los CGPS para la resolución de conflictos que puedan surgir, complementando Dto. 1958-98
2005:
* Resolución 1-SDYPC-SSTYJ-05. Reglamenta el Servicio del Registro Civil en los CGPs 1 a 16, servicio aprobado por Art. 2 y Anexo I del Dto. 1958-98.
* Resolución 3-SDYPC-SSTYJ-05 Reglamenta el Servicio de Procedimientos y Administración de Infracciones en los CGP, reglamentando los servicios que se brindan según Art. 2 y Anexo I del Dec. 1958.
* Disposición 1-DGGL-DGAI-05 establece la metodología de implementación y desarrollo del Servicio de Procesamiento de Infracciones a implementarse a través de los CGPS, integrando los que se brindan según Art. 2 y Anexo I del Dto. 1958-98.
* Resolución N° 1/ GCABA/ SSEGU/ 05. El Art. 3 establece que los CGPS serán organismos receptores de las denuncias del Registro de Denuncias, integrando los servicios que se brindan según Art. 2 y Anexo I del Dto. 1958-98
* Anexo Res.1253-SSSS-05 establece la obligatoriedad del acceso al DNI a niños, niñas y adolescentes, enumerando los CGPS en donde se les dará orientación para su gestión, integrando los servicios que se brindan según Art. 2 y Anexo I del Dto. 1958-98
* Art. 3 e) de la Res. 744-SIP-05 dispone que los representantes de los CGPS son participantes del Foro Participativo Permanente del CAPU, complementando el Dto. 1958-98
* Decreto 390-05 crea una Comisión Vecinal para el Mejoramiento de la Higiene Urbana en cada CGP y su reglamento, complementando Dto. 1958-98
2006:
* Res. 114-MG-06 crea Gabinete Administrativo en cada CGPC.
* Decreto N° 350/ 06 Anexo I/12 A modifica la Estructura Orgánica de los CGPS establecida por Art. 3 y Anexo III del Dto. 1958-98, en el marco de la Ley de Ministerios.
* Decreto N° 816/ 06. Se transfieren a los CGPCs las responsabilidades primarias de los CGPs, aprobadas por Dec. 1958-98.
[1] Documento elaborado por los Dres. Andrés M. Nápoli y Juan Martín Vezzulla para el Consejo del Plan Estratégico de la Ciudad de Buenos Aires.
[2] Ley N° 1.777. Sanción: 1º/09/2005. Promulgación: Decreto Nº 1.518 del 04/10/2005. Publicación: BOCBA N° 2292 del 07/10/2005. Parcialmente modificada por leyes Ley Nº 2.094 (BOCBA Nº 2558 del 03/11/2006) y Ley Nº 2248 (BOCBA 2609 del 22/01/2007).
[3] Sabsay, Daniel y Pizzolo Calogero (H), “Directrices de la Constitución del a Ciudad de Buenos Aires en materia de Comunas”, en “Creación de Comunas en la Ciudad de Buenos Aires. Informes de la Comisión Consultiva”, Programa de Descentralización y Modernización de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Buenos Aires, Noviembre de 1999.
[4] Esta directriz constitucional significa un “techo ideológico” que la acción del Legislador ordinario de la Ciudad no puede ignorar ni superar, sin viciar sus actos de inconstitucionalidad (Sabsay y Pizzolo; op Cit)
[5] Se incluye en el anexo normativo al final del presente trabajo la transcripción de las disposiciones constitucionales referidas a las comunas.
[6] Al respecto, ver facultades exclusivas y concurrentes de acuerdo a la Constitución y la Ley 1777 de Comunas en este mismo documento.
[7] La negrita y los subrayados a lo largo del trabajo nos pertenecen.
[8] Si bien la cláusula transitoria decimoséptima de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires se refiere a la primera elección de los miembros de las Juntas Comunales y no a la sanción de la ley sobre comunas, ha sido unánimemente considerado que resulta indudable que la elección prevista en la cláusula transitoria no puede llevarse a cabo sin el dictado de una ley que, previamente, organice las comunas y delimite sus competencias (conf. Art. 127 de la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires). Al respecto ver consideraciones insertas en las sentencias de primera y segunda instancia en el caso “Comunas” (Autos “García Elorrio, Javier María c/GCABA y otros s/Amparo (Art. 14 CCABA)”, Exp 3586/2001) disponibles en http://www.buenosaires2010.org.ar/.
[9] “Descentralización y Plan Estratégico en la Ciudad de Buenos Aires”, disponible en http://www.buenosaires2010/.org.ar
[10] Ver acápite siguiente con su detalle
[11] Incluye un capítulo entero para tratar las audiencias públicas temáticas en Comunas y las de requisitoria ciudadana
[12] En particular, en tanto crea por lo menos una Defensoría Zonal en cada Comuna
[13] Los autos principales se caratularon “García Elorrio, Javier María c/GCBA y otros s/ Amparo (Art. 14 CCABA) (Exp. 3586/2001)”, a los cuales se acumularon “March Zambrana, Carlos c/GCBA s/ Amparo (Exp. 3636/2001)” y “Acevedo, José Luis c/GCBA s/ Amparo (Art. 14 CCABA) Exp. 5396/2001”.
[14] Documento “Reafirmando el Rumbo Estratégico. Prioridades y Avances”. Consejo de Planeamiento Estratégico de la Ciudad de Buenos Aires, Asamblea General, Octubre, 2006.-
[15] A título ilustrativo, cabe mencionar que actualmente existe en el CEDOM (http://www.cedom.gov.ar/ ) constancia de 86 proyectos de ley relacionados con las Comunas.
[16] La Ley Orgánica de Comunas, sancionada por la Legislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires el 1º de septiembre de 2005 fue promulgada mediante Decreto Nº 1.518 del 04/10/2005 y publicada en el BOCBA N° 2292 del 07/10/2005.
[17] Sabsay y Cologero Pizzolo, op. Cit.
[18] “Comisión Consultiva Proyecto de Creación de Comunas en la Ciudad de Buenos Aires”, Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, Programa de Descentralización y Modernización.
[19] http://www.comunas.buenosaires.gov.ar/
[20] “Las comunas en la Ciudad de Buenos Aires” Por Facundo Villagra, Julián Santiago y Mariano Covarrubias Jurado (Publicado el: 13/12/2006; elDial - DCA6E). Los autores asimismo mencionan que “
[21].“Las comunas en la Ciudad de Buenos Aires” Por Facundo Villagra, Julián Santiago y Mariano Covarrubias Jurado (Publicado el: 13/12/2006; elDial - DCA6E).
[22] Teoría de la Elección Pública: Gordon Tullock y James Buchanan: “The Calculus of consent”, University of Michigan Press. 1969 y otros.
[23] “A pure theory of local expenditures”, Ch. M. Tiebout, Journal of Political Economy, Oct 1956.
[24] “Fiscal federalism”, Oates, Wallace (1972), Trad. Federalismo fiscal. Instituto de Estudios de Administración Local (Madrid), 1977.
[25] “Comisión Consultiva Proyecto de Creación de Comunas en la Ciudad de Buenos Aires”, Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, Programa de Descentralización y Modernización.
[26] Sabsay – Pizzolo, op. Cit.
[27] Sabsay – Pizzolo, op. Cit.
[28] “Ley Orgánica de las Comunas comentada” Roy Cortina , Verónica Gómez, y Aldo Gallotti http://www.comunas.buenosaires.gov.ar/ley_comunas.php
[29] “Las comunas en la Ciudad de Buenos Aires” Por Facundo Villagra, Julián Santiago y Mariano Covarrubias Jurado (Publicado el: 13/12/2006; elDial - DCA6E)
[30] Sabsay – Pizzolo, op. Cit.
[31] “Comisión Consultiva Proyecto de Creación de Comunas en la Ciudad de Buenos Aires”, Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, Programa de Descentralización y Modernización.
[32] FRIAS, Pedro J. “El proceso federal argentino II”. Córdoba. 1998. Pág. 63.
[33] Seguimos en esto el Informe Obtenido de la Legislatura Porteña producido por RICARDO RICO ALCAZAR -y que obra como Anexo en “Las comunas en la Ciudad de Buenos Aires” Por Facundo Villagra, Julián Santiago y Mariano Covarrubias Jurado (Publicado el: 13/12/2006; elDial - DCA6E-)
[34] Bielsa, Rafael: “Derecho Constitucional”, Roque Depalma Editor, Buenos Aires, 1959, pág. 176.
[35] Cortina, Gómez y Galotti; Op. Cit.
[36] Cabe recordar, de acuerdo a la ley, que las facultades exclusivas de las comunas son:
• La planificación, ejecución y control de los trabajos de mantenimiento urbano de las vías secundarias y otras de menor jerarquía, según normativa vigente.
• La planificación, ejecución y control de los trabajos de mantenimiento de los espacios verdes, de conformidad con la Ley de Presupuesto.
• La elaboración participativa de su programa de acción y anteproyecto de presupuesto anual, su ejecución y la administración de su patrimonio.
• La iniciativa legislativa y la presentación de proyectos de decretos al Poder Ejecutivo.
• En general, llevar adelante toda acción que contribuya al mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes y al desarrollo local, en tanto no implique menoscabo de la ciudad en su conjunto y/o de las demás jurisdicciones Comunales.
[37] Cortina, Gómez y Galotti: op. Cit.
[38] A su vez, tienen a su cargo en forma concurrente con el Poder Ejecutivo:
• La participación en la planificación, prestación y control de los servicios.
• La decisión, contratación y ejecución de obras públicas, proyectos y planes de impacto Comunal, así como la implementación de programas locales de rehabilitación y desarrollo urbano.
• La fiscalización y el ejercicio del poder de policía, de las normas sobre usos de los espacios públicos, suelo y las materias que resulten de los convenios que se celebren a tal efecto, a través de órganos con dependencia administrativa y sede en la Comuna.
• La evaluación de demandas y necesidades sociales en su ámbito territorial.
• La participación en la formulación y ejecución de programas de desarrollo y promoción de derechos que, desarrollados por el Poder Ejecutivo, tengan incidencia en su ámbito territorial.
• La gestión de actividades en materia de políticas sociales y proyectos comunitarios que pueda desarrollar con su propio presupuesto, complementarias de las que correspondan al Gobierno de la Ciudad.
• La implementación de un adecuado método de resolución de conflictos mediante el sistema de mediación comunitaria, con participación de equipos multidisciplinarios.
• El desarrollo de acciones de promoción, asistencia y asesoramiento a entidades vecinales no gubernamentales, sociedades de fomento, asociaciones cooperadoras, de consumidores y usuarios, clubes barriales y otras asociaciones civiles sin fines de lucro que actúen en el ámbito de la Comuna.
[39] http://www.descentralizacion.com.ar/
[40] “La traducción institucional del empoderamiento en los mecanismos de participación ciudadana ambiental” Ivan Lanegra Quispe, disponible en la biblioteca de la Fundación Ambiente y Recursos Naturales.
[41] Asenjo, Rafael; “Consideraciones sobre participación ciudadana”, en “Memorias del Seminario Nacional de Derecho Ambiental”, CEPA /Fundación Friedrich Ebert, Editores Eduardo Astorga J./Gonzalo Cubillos.
[42] Araya Dujisin, Rodrigo; “Ecología de la Información”, Caracas, Nueva Sociedad, 2001.
[43] Lanegra Quispe; Op. Cit.
[44] Nicod Chantal; “Proceso de Concertación público-privado: Una oportunidad para el desarrollo económico local (Estudios de casos en Bolivia, Chile y Perú)”, Santiago de Chile, ILPES-CEPAL, 1999.
[45] Ryan, Daniel; “Ciudadanía y Control de Gobierno en la Cuenca Matanza Riachuelo”, Center for Latin American Social Policy, University of Texas at Austin, Septiembre 2004.,
[46] Schedler, Andreas; “Conceptualizing Accountability”, en Andreas Schedler, Larry Diamond and Marc Plattner, eds, “The Self Restraining State: Power and Accountability in New Democracies”, Boulder, Lynne Rienner Publishers, 1999.
[47] O´Donnel, Guillermo, 1999. “Horizontal Accountability in New Democracies”. In Andreas Schedler, Larry Diamond and Marc Plattner, eds., “The Self Restraining State: Power and Accountability in New Democracies”. Boulder; Lynne Rienner Publishers.
[48] Peruzzotti, Enrique y Smulovitz, Catalina, eds. 2002. “Controlando la Política. Ciudadanos y Medios en las Nuevas Democracias”. Buenos Aires; Editorial Temas.
[49] Ryan, op cit.
[50] “La Participación Vecinal y la Gestión del Medio Ambiente” por Daniel Alberto Sabsay y Pedro Tarak, Fundación Ambiente y Recursos Naturales, Manual Nº 3 - 1997 (http://www.farn.org.ar/docs/p02/publicaciones2.html)
[51] “La Participación Vecinal y la Gestión del Medio Ambiente”, op. cit
[52] “La Participación Vecinal y la Gestión del Medio Ambiente”, op. cit.
[53] “La Participación Vecinal y la Gestión del Medio Ambiente”, op. cit.
[54] “Democracia participativa, ambiente y sustentabilidad”, Daniel Ryan, En "Ecología de la Información: escenarios y actores para la participación en asuntos ambientales"; FLACSO/Chile - Nueva Sociedad; 2001
[55] Módulo de Participación Ciudadana de FARN (Fundación Ambiente y Recursos Naturales) http://www.farn.org.ar/docs/pp/
[56] Op. Cit. (Cita 56)
[57] Cortina, Gómez y Galotti; Op. Cit.
[58] FARN, op. cit
[59] NINO, Carlos Santiago, “Fundamentos de Derecho Constitucional”, Ed. Astrea, 1992.
[60] Caso Comunas, op. Cit.
[61] Caso Comunas, op. Cit.
[62] “Comisión Consultiva Proyecto de Creación de Comunas en la Ciudad de Buenos Aires”, Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, Programa de Descentralización y Modernización.
[63] “Constitución y Economía”, Juan Vicente Sola, Editorial Lexis Nexis, Buenos Aires, 2004.
[64] “Constitución y Economía”, Juan Vicente Sola, Editorial Lexis Nexis, Buenos Aires, 2004.
[65] Spinoza, Baruch, Tractatusd theológico-politicus, VII.!, citado por Jon Elster, Ulises Unbound, Oxford, p.89. La cita proviene, a su vez, de “Constitución y Economía”, Juan Vicente Sola, Editorial Lexis Nexis, Buenos Aires, 2004.
[66] “The Concurrent majority en adquisition on government”, Calhoun, John C., t. VII, Gateway to the Great Books, Chicago. Citado en “Constitución y Economía”, Juan Vicente Sola, Editorial Lexis Nexis, Buenos Aires, 2004.
[67] “Constitución y Economía”, Juan Vicente Sola, Editorial Lexis Nexis, Buenos Aires, 2004.
[68] “Constitución y Economía”, Juan Vicente Sola, Editorial Lexis Nexis, Buenos Aires, 2004.
[69] “Constitución y Economía”, Juan Vicente Sola, Editorial Lexis Nexis, Buenos Aires, 2004.
[70] “Elección social y valores individuales”, Kenneth J. Arrow, Planeta Agostini, 1994. Arorw examina un sistema de: Unanimidad, No dictadura, Extensión, Independencia de las alternativas irrelevantes y transitividad.
[71] Comentario realizado a nuestro proyecto de trabajo por GADIS (Grupo de Análisis y Desarrollo Institucional y Social), con fecha 13 de Abril de 2007, citando a Jordi Borja.
[72] El análisis de la ejecución del presupuesto puede hacerse a partir de la llamada teoría de los clubes (James Buchanan, ya citado) que identifica los dos casos extremos, el bien privado puro y el bien público puro “nacional” como dos situaciones muy específicas de tamaño óptimo del “club” (o del grupo a ser servido): el primero (bien privado puro) como aquel de tamaño óptimo igual a una unidad de consumo (familia) y el segundo (bien público puro “nacional”) como el de tamaño óptimo infinitamente grande. Entre estos dos casos extremos, pueden presentarse un cierto número de situaciones intermedias, con tamaños óptimos de prestación del servicio para grupos más grandes que una familia pero más pequeños que la comunidad nacional “Finanzas Públicas”, Horacio Núñez Miñana, Ediciones Macchi, Buenos Aires 1998.
[73] En un Gobierno Central puede resultar para ello de utilidad tomar en consideración al votante mediano, que es aquel que desea un volumen de gasto tal que la mitad de los votantes prefiere que el Estado gaste una cantidad menor y por consiguiente la otra mitad prefiere que gaste una cantidad mayor. Por ello, la teoría del votante mediano implica que se redistribuye la renta dentro de una comunidad de manera que aumenta la renta del votante mediano, la demanda de bienes públicos de la comunidad aumenta aún cuando la renta siga siendo la misma “Constitución y Economía”, Juan Vicente Sola, Editorial Lexis Nexis, Buenos Aires, 2004.
[74] El endeudamiento del Estado debe tener un criterio de razonabilidad, atento, entre otras razones, el fenómeno de crowding out, situación en la cual si el gobierno se endeuda en forma creciente reduce la posibilidad de que el sector privado lo haga e invierta. La demanda de dinero del Estado aumenta los intereses y dificulta nuevos préstamos.
[75] Cortina, op. Cit.
[76] http://www.comunas.buenosaires.gov.ar/
[77] “Comisión Consultiva Proyecto de Creación de Comunas en la Ciudad de Buenos Aires”, Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, Programa de Descentralización y Modernización.
[78] “Son los predecesores de las comunas, fueron instrumentados como herramienta para la participación comunal (como bien su nombre lo indica), y para acelerar los trámites que pueden gestionarse en los registros civiles. Los centros de gestión y participación comunal son la base de la descentralización administrativa del gobierno de la ciudad de Buenos Aires y, están organizados según los límites territoriales ahora seguidos por la ley de Comunas. En ellos, los vecinos pueden efectuar trámites de Rentas, Registro Civil e Infracciones de Transito, entre otros. Asimismo, pueden acceder a servicios sociales, culturales y de capacitación, realizar denuncias frente a la vulneración de sus derechos como ciudadanos o reclamar ante deficiencias en la prestación de servicios públicos. Los CGPC constituyen un canal para la participación barrial, a través de diferentes instancias que promueven el protagonismo colectivo y la búsqueda consensuada de soluciones. De este modo, la participación en espacios descentralizados se constituye en una herramienta para el control efectivo de la gestión de gobierno”. “Las comunas en la Ciudad de Buenos Aires” Por Facundo Villagra, Julián Santiago y Mariano Covarrubias Jurado (Publicado el: 13/12/2006; elDial - DCA6E).
[79] www.comunas.buenosaires.gov.ar
[80] Sabsay – Pizzolo, op. Cit.
[81] Mecanismos de participación ciudadana mencionados:
Ley Nº 6 “Audiencia Pública” (BO Nº 420) y modificatorias. Capítulo IV - De las Audiencias Públicas Temáticas convocadas por las Comunas - y Capítulo V - De las Audiencias Públicas de Requisitoria Ciudadana (1,5% del padrón de la Comuna).
Ley Nº 40 “Iniciativa Popular” (BO Nº 449). Se está evaluando en la Legislatura de la Ciudad, la posibilidad de reformar la Ley o sancionar una específica que regule la iniciativa vecinal en las Comunas.
Ley Nº 89 “Referéndum y Consulta Popular” (BO Nº 585). Artículo 3º.- “La consulta popular es el instituto por el cual... las Juntas Comunales, dentro de sus ámbitos territoriales, requieren la opinión del electorado sobre decisiones de sus respectivas competencias”
Ley Nº 104 “Derecho a la Información” (BO Nº 600). Artículo 1º- “Toda persona tiene derecho, de conformidad con el principio de publicidad de los actos de gobierno, a solicitar y recibir información completa, veraz, adecuada y oportuna, de cualquier órgano perteneciente a la administración central, descentralizada...”
Ley Nº 357 “Revocatoria de Mandato” (BO Nº 942). Artículo 1º.- “La presente ley regula el derecho del electorado de la Ciudad y de las Comunas, a requerir la revocatoria al mandato de funcionarios y funcionarias electivos de los poderes Legislativo y Ejecutivo y de las comunas, conforme con lo establecido por el artículo 67 de la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires”.
[82] Parte de la sistematización normativa que antecede fue incorporada por el fallo del Dr. Juan V. Cataldo en la denominada causa “Comunas” citada más en este trabajo.
